نوشته زیر بخش اول مقاله‌ای چهل صفحه‌ای است که انتشار کامل آن شاید در هیچ وبسایت عمومی ای ممکن نباشد. علاقمندان می‌توانند آن را در اینترنت و یا وبسایت www.academi.edu زیر نام Asghar Schirazi و عنوان مقاله بیابند.
همه از ضرورت تمرکز زدائی حکومت مرکزی سخن می گویند، حتا حکومتیان، ولی اختلاف ها بر سر چگونگی آن آنچنان بسیار و تنشمند هستند که چشم انداز توافق را تیره می‌سازند. همین اختلاف ها هستند که مرا به کوشش برای شناخت آنها و اندیشیدن برای یافتن دریچه ورود به راه حل احتمالی آنها وا می‌دارند. کار را با توضیح نظرها و پیشنهادهای مختلف آغازمی کنم. پیشنهادها بسیارند، چه در قالب برخی پیشنویس ها برای یک قانون اساسی جدید، چه به صورت ارائه اصولی که باید برای تدوین یک قانون اساسی جدید مراعات شوند. به این ها باید توده عظیم نوشته ها و گفته هائی را افزود که پیرامون این مسئله از انقلاب مشروطیت تا به حال کم و بیش و متناوباً درحال کاهش و افزایش بوده اند. انبوه آنها، به خصوص در دهه های اخیر تحدید دامنه رجوع به منابع و اسناد را، چه از نظر تعداد و چه از نظر زمان انتشار آنها ناچار می سازد. نتیجه کنار گذشتن بخش بزرگی از نوشته ها و گفته ها است که خوشبختانه به سبب تکراری بودن اغلب آنها لطمه چندانی به شناخت و نتیجه کار نمی زند.
پیشنهاد ها، طرح ها ونظرها را می توان به رغم گوناگونی به چند گروه تقسیم کرد : ابتدا تقسیم به حکومتی ها و غیر حکومتی ها و سپس به انواع هریک در هر یک از این دو طرف. حکومتی ها را به طرح ها و اقدامات اصولگرا ها می توان تقسیم کرد، و نظرها ی اصلاح طلب ها و آنچه در زمان حضور آنها در دولت (1384-1376) طرح و اجرا شد. تقسیم در بخش غیر حکومتی ها را به صورت زیر انجام داده ام:
۱- تجزیه طلب ها
۲- آنها که طرفدار فدرالیسم مپنون به جدائی طلبی هستند.
۳- آنها که طرفدار فدرالیسم قومیِ ایرانگرا هستند.
۴- آنها که ترجیح می دهند که اقدام ها با یک فدرالیسم استانی شروع، و در قدم بعدی به یک فدرالسم قومی تبدیل بشوند.
۵- آنها که ترجیح می دهند که تمرکز زدائی بر اساس قابلیت واحدها برای توسعه و در قالب مناطق آمایش شده انجام بشود.
۶- آنها که عنوان فدرالیسم استانی را ترجیح می دهند .
۷- آنهائی که طرفدار فدرالیسم استانی هستند، ولی تعیین مرزهای استان ها را به رأی مردم از سطح روستا به بالا واگذار می کنند.
۸- آنها که تمرکز زدائی غیر فدرالی را ترجیح می دهند.
۹- آنها که مخالف تقسیم مردم ایران به قوم ها و ملیت ها هستند.
۱۰- آنهائی که طرفداران «دموکراسی مردمی» هستند.
۱۱- مشروطه طلبان.
لازم به تذکر است که مرز ها در میان این گروه ها بسته نیستند. چه بسا نکات مشترک میان گروه هائی که در اصل با یکدیگر تفاوت دارند. چه بسا تغییرات در مواضع گرو ها در طی زمان، یا به سبب ملاحظات سیاسی شخصی و گروه هی. بنا بر این تقسیم بندی آنها در این جا بیشر به منظور تحلیل انجام گرفته است.
مقاله بعد از شرح نظریه این گروه ها با نقد و جمع بست آنها به پایان می رسد
در سطح حکومت
در سطح حکومت و دولت ابتدا به رویکرد اصولی ها می پردازیم. به این که نظر آنها در ابتدا نه بر زدایش قدرت حکومت و دولت، بلکه بر تمرکز هر چه بیشتر آن معطوف بوده است. اگر آنها در اصل ۱۵ قانون اساسی «استفاده از زبان های محلی و قومی در مطبوعات و رسانه های گروهی و تدریس ادبیات آنها در مدارس، در کنار زبان فارسی» را آزاد کردند، در اصل ۱۹ حکومت را موظف به قبول تساوی حقوقی«مردم ایران از هر قوم و قبیله و رنگ و نزاد، زبان و مانند این ها» ساختند و فصل هفتم (اصول ۱۰۰ تا ۱۰۶) آن قانون را به شوراهای اداری محلی روستا، شهر، استان) اختصاص دادند، نه بر اساس تمایل به تقسیم قدرت حکومت میان شوراها، بلکه مانند سایر موارد پذیرش عناصر دموکراتیک در این قانون، به علت اجبار به رعایت «مصلحت» و «خدعه» در هنگام تدوین آن بود. آنها در عمل با هر اقدامی که از طرف مجلس، دولت بازرگان و خاتمی در جهت تدوین و اجرای قانون شوراهای محلی انجام گرفت مخالفت کردند. آنگاه هم که دیگر چاره ای ندیدند با موفقیت بسیار سعی در محدود کردن اختیارات شوراها در قانون، دست برد در انتخاب نمایندگان شوراها و ممانعت از کارکرد آنها در عمل کردند. من شرح این ماجرا را در دو مقاله «مسئله شوراهای محلی»[۱] و «نقض ملت و قدر امت در جمهوری اسلامی» [۲]داده ام. در آنجا اشاره ای نیز به طرح تقسیمات کشوری دیگری کرده ام که در بازه ریاست خاتمی بر دولت طرح شد، ولی به اجرا در نیامد. طبق این طرح قرار بود که کشور به ۹ استان تقسیم و در رآس هر استان یک وزیر با اختیاراتی منصوب بشود که بایستی در سطح زیرین اختیارات دولت مرکزی (امور دفاعی،سیاست خارجی، امور پول، قانون گذاری، قضا، برنامه ریزی کلان در بعد اقتصادی و عمرانی) قرار می گرفت. در این طرح تقسیم بندی استان ها بدون ملاحظات قومی بود.[۳] اما مشکل اصلی این طرح نیز فقدان آن مقدار قدرتی بود که خاتمی برای اجرای آن لازم داشت. کاظم ایزدی از طرح دیگری خبر می دهد که در سال ۱۳۷۰ بر مبنای مطالعات آمایش سرزمین در «مرکز مطالعات و تحقیقات شهر سازی و معماری وزارت مسکن و شهرسازی» آغاز شده بود. طبق آن طرح سرزمین ایران به ده منطقه تقسیم می شد. اما آنچه در مرکز توجه این طرح قرار داشت نه چندان تقسیم قدرت مرکز میان مناطق، بلکه تناسب مناطق برای امر توسعه بود. این طرح یک باردر سال ۱۳۷۵ به تصویب شورای عالی مذبور و بار دیگر در سال ۱۳۸۲ به قبول «مقامات مسئول» رسید، ولی اجرا نشد. عین همین عاقبت را طرح دیگری پیدا کرد که در زمان ریاست حسن روحانی تدوین شد. طبق این طرح ۳۱ استان موجود به ۵ منطقه تقسیم می شد.[۴] اگر در تقسیم بندی این طرح برخی از مناطق مورد نظر انطباق قومی داشتند، نه بر اساس توجه طرح ریزان به خواست قوم ها، بلکه بر اساس تقسیم بندی های معمول در گذشته و حال بود. از اصلاح طلبان طرح و پیشنهاد جدیدی ندیده ام. می توان تصور کرد که آنها، آنجا که اجرای بی تنازل قانون اساسی یا تحول ساختاری آن را پیشنهاد می کنند مسئله شوراها را نیز مد نظر قرار می دهند.
تشکیل شوراها در حد اختیاراتی که قانون برای آنها تعیین کرده و محدودیت هائی که سپاه پاسداران، قوه قضائی و دیگر نهادهای زیر نظر نهاد رهبری برای آنها ایجاد می کنند فرصتی به اهالی مناطق برای دخالت در اداره امور محل سکونت خود می دهد. از این رو می توان آنها را ارگان هائی نامید که با اختیارات بسیار محدود خود در کاهش تمرکز قدرت در مرکز تأثیری مختصرداشته اند. با این همه محدودیت اختیارات شوراها آنچنان زیاد است که نمی توان وجود آنها را عاملی تعیین کننده در حل مسئله تمرکز و تحویل قدرت به نهادهای انتخابی توسط شهروندان دانست. کیومرث اشتریان و حسن کریمی فرد در «نقد و بررسی عملکرد شوراهای اسلامی شهر در ایران» به این نتیجه رسیده اندکه در کنار فقر فرهنگی، ضعف تاریخی مشارکت، نبود نهادهای مدنی و احزاب سیاسی، فقدان سنت های دموکراتیک، سیاست زدگی ، تغییرات مکرر در قانون شوراها، عدم واگذاری اختیارات به آنها، تلقی تشریفاتی از آنها، نگاه به شوراها به مثابه سکوی ارتقا به مقامات بالاتر و حاکمیت بلامنازع نگرش مدیریت متمرکز تک ساختی مانع عملکرد مطلوب آنها بوده اند.[۵]
ملیحه ابراهیمی در مقاله ای که در نشریه «دنیای اقتصاد» در ۱۴/۱۱/۲۰۱۲ منتشر شد خبر از «تشکیل نظامی فدرالی» می دهد که طرح آن در مرکز پژوهش های مجلس بر اساس نقد برنامه های توسعه تصویب شده بود. هدف این طرح ظاهراٌ «تمرکز زدائی پی در پی»، تشکیل دولت های تمام عیار مجهز به اختیارهای تقنینی و قضائی منطقه ای و محلی بود. طبق این طرح قرار بود نظام اداره کشور به سمت نظام فدرالی نزدیک شود و با گذاردن تصمیم های مهمتر در دست مدیران رده های بالاتر باعث افزایش کیفیت تصمیمات آنها بشود. اما آرش لرستانی در مقاله «طرح فدرالیزم مجلس و اهداف و تبعات آن» تعجبی را که ممکن است در ذهن خواننده از مطالعه این خبر ایجاد بشود برطرف می کند. به نظر او طرح مزبور ادامه دهنده طرح بلند مدتی است که از زمان استانی شدن تشکیلات سپاه پاسداران قابل پیشبینی بود. او گمان می برد که در این باره احتمالاٌ پیشاپیش توافقاتی هم صورت گرفته است. به نظر لرستانی هدف این طرح چیزی جز کاهش اختیارات دولت مرکزی به نفع سپاه پاسداران نبوده است. نتیجه ای که از آن حاصل می شود چیزی جز یک «فدرالیسم نظامی/اقتصادی» نیست.[۶]
در حالی که تمامی ماجرای پر جنجال تدوین و تصویب قانون ها و آئین‌نامه‌های مزبور و اجرای آنها مبتنی بر تصمیماتی بوده اند که حکومت مرکزی بر اساس منافع و مصالح خوداتخاذ کرده است مواردی هم بوده است که خواست اهالی، یا صاحبان نفوذ در میان آنها در تعیین این تصمیمات تأثیر داشته است. منظور من تبدیل برخی از شهرستان ها به استان است که بر اثر اصرار اهالی آن شهرستان ها بر استفاده از مزایای مالی، اقتصادی و و جهه ای استانی شدن شهرستان خود حاصل شده است. در حالی که تعداد استان های کشور در آستانه انقلاب ۲۴ واحد بود این تعداد تا امروز به ۳۱ واحد افزایش یافته است. تبدیل استان های اردبیل، قزوین و کرج و تقسیم استان های فارس و خراسان به هریک سه استان به میزان های مختلف احتمالاً در نتیجه تمایل قدرتمندان اهل شهرستان صورت گرفته است.[۷] روند افزایش استان ها ظاهرا هنوز به انتها نرسیده است. در وزارت کشور طرح هائی موجود است که از افزایش پنج استان دیگر خبر می دهند. انتقال برخی شهرها از یک استان به استان دیگر مورد دیگری است از پاسخ مثبت حکومت به خواست، از نظر حکومت معتبران شهرها. نمونه آن انتقال تعلق آستارا از گیلان به استان اردبیل است. در عین حال باید به این نکته نیز توجه داشت که اگر مقاومت اهالی قائن بر علیه الحاق به استان خراسان جنوبی موفقیت آمیز بود، اعتراض اهالی فردوس به پیوستن به همان استان به کشته شدن چند تن از معترضان انجامید و ناکام ماند.
در سطح مخالفان حکومت
پیش از توضیح شکل های مختلف نظرها و طرح ها در گستره مخالفت با حکومت تذکر چند نکته را لازم می دانم : ۱. آنها همه برای زمانی بعد از گذار از جمهوری اسلامی، یا دوره گذار نوشته شده اند. ۲. همه پیشنویس ها و طرح ها ناظر بر تأسیس آنچنان حکومتی هستند که خود را نسبت به منشور جهانی حقوق بشر سازمان ملل متحد و کنوانسیون های آن متعهد می دانند. بنا بر این همه برای یک حکومت دموکراتیک و سکولار نوشته شده اند. ۳. حکومت مور نظر همه پیشنویس ها و طرح ها به تبعیض های سیاسی، فرهنگی و اقتصادی اعمال شده بر برخی از استان ها و ساکنان آنها واقف اند و خود را متعهد به اقدام برای رفع آنها می دانند. ۴. بررسی محدود به شناخت تفاوت ها در شکل تمرکز زدائی و معیار تقسیم بندی کشور به استان ها یا ایالت ها است. گفتیم که آنها همه نظر به بعد از جمهوری اسلامی دارند. به عبارت دیگر پیشنهادهائی هستند برای یک مجلس مؤسسانی که باید بعد از گذار از جمهوری اسلامی برگزار بشود و قانون اساسی جدید را تدوین کند. در این جا شکل گذار و تأثیر آن بر محتوای قانون اساسی و حکومت جدید اهمیت پیدا می کند. از آنجا که پیشبینی شکل گذار در حال حاضر ممکن نیست می توان بنا را بر فرض حالات زیر گذاشت:
۱. گذار به صورت مسالمت آمیز صورت می گیرد، آن طور که حکومت بعد از آن، حکومتی است که با ائتلاف همه، یا اکثریت بزرگ مخالفان به وجود آمده است. در این صورت طرحی می تواند اجرا بشود که پیشاپیش مورد موافقت این ائتلاف قرار گرفته باشد.
۲. گذار به روش قهر آمیز صورت می گیرد. در این حالت دو فرض محتمل است: الف - گذار با شرکت نیروهای متحد و پیشاپیش موافق با یک طرح آماده برای قانون اساسی جدید. در این صورت طرح مورد توافق به اجرا گذاشته می شود. ب - به صورت فقدان یک چنین توافقی. در این حالت هریک از نیروها سعی می کند طرح خود را به هر طریق که ممکن می داند به اجرا در آورد. در این حالت احتمال وقوع ناآرامی و کاربرد خشونت بسیار خواهد بود.
۳. گذار به صورت کودتای درون نظام انجام می گیرد. در این حالت این کودتاگران هستند که شکل حکومت جدید و نحوه تقسیمات کشوری را تعیین می کنند.
۴. گذار صورت نمی گیرد، بلکه حکومت موجود ناچار تن به برخی اصلاحات در جهت تمرکز زدائی می دهد. در این صورت عاملان اصلاحات دست به افزایش اختیارت شوراهای محلی موجود می زنند و یا طرح هائی را به اجرا می گذارند که پیشتر به آنها اشاره شد.
۵. نا معلوم.
_____________________________
[۱] نک به «ایران نامه»
[۲] نک به «سپهر اندیشه»،شماره ۳ (۱۳۴۱).
[۳] این که محمد خاتمی در دیدار با نمایندگان شورای شهر تهران در ۲۱ اردیبهشت ۱۴۰۰ اداره فدرالی را مطلوب ترین شیوه حکومت خواند احتمالا به همین معنا بوده است. کسانی که مانند جواد طباطبائی خاتمی را به علت ابراز این عقیده مورد نقد قرار داده اند احتمالا خاطره ای از گذشته این ایده در زمان ریاست جمهور خاتمی نداشته اند. نک به:
www.dw.com/fa-iv/iran/a-48708123 . طباطبائی گفت: «این گونه گفته ها کشور را به خطر می اندازد». او در نامه ای به خاتمی صلاحیت نامبرده را برای طرح چنین بحث هائی زیر سؤال برد. نک به: رادیو فردا ۲۹ تیر ۱۴۰۰.
[۴] کاظم ایزدی: «تاملی بر تمرکز زدائی در ایران : نقدی بر طرح جدید تمرکز زدائی». در: خبر نامه گویا ۲۶/۶/۹۳. آرمان نیز در مقاله «ایران فدرال می شود» به طرح پنج منطقه ای دوره روحانی اشاره می کند. او می نویسد که وزیر کشور وقت، جواد ناصریان اجرای آن را قطعی اعلام کرده بود. ولی می دانیم که قولی بی هوده بود. وبسایت «ایران گلوبال» ۲۳/۶/۲۰۱۴. برای اشارات بیشتر یه این طرح نک به ««نظام سیاسی-اداری متناسب با دموکراسی و کار آمد در ایران» از همین نویسنده. در: «سکولاریسم نو» ۵/۱۱/۱۳۹۰.
[۵] نک به مجلهٌ «دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه علامه طباطبائی، ش 7 (۱۳۹۵).
[۶] نک به ویسایت «ایران گلوبال» ۱۴/۱۱/۲۰۱۲. من نمیدانم که کتابی که به نام حمد باقر قالیباف.، سپاهی گماشته برریاست مجلس با عنوان "تمرکزگرایی و تمرکززدایی درایران به سوی طراحی الگوی نیمه متمرکز." منتشر شده در سال ۱۳۹۶ درتهران: انتشارات دانشگاه تهران ارتباطی با این برنامه دارد، یا نه. متأسفانه در این جا دسترسی به این کتاب ندارم.
[۷] برای مطالعه عواملی که موجب پیدایش یک استان می شود نک به: هوشنگ شهابی: «استان شدن اردبیل؛ نگاهی به روابط حاشیه مرکز در ایران». در: "گفتگو»، شماره ۲۰ (۱۳۷۷).
