تأملی بر ساختار حکومتی
متناسب با دمکراسی برای جامعه ی ایران

در بازشکافی ساختار کالبدی ملُی جامعه ایران ملاحظه می کنیم که ایران کمی بیش از ٧۵میلیون نفرجمعیت دارد. جمعیت کشورهنوزجوان است(میانگین سن ٢٨سال)،٧۰ درصد این جمعیت شهرنشین وبیش از ٨٥درصد ازافراد٦ ساله وبیشترآن باسوادند. سطح دانش مردم جامعه، به ویژه زنان به طور چشمگیری بسط پیداکرده وبا مردان تقریباً برابرشده است. هم چنین می بینیم که فعالیت اجتماعی زنان برای کسب حقوق انسانی- اجتماعی خود ومشارکت شان درامور جامعه بسیار شتاب گرفته است. در برخی مناطق نظام پیچیده ی شهری، که باید درفرایند رشد و توسعه وساختار فضائی بهینه جامعه وایجاد تعادل وتوازن درسطح کشورنقش واهمیت تعیین کننده ایفا نماید خود هنوز شدیداً با عدم تعادل و توازن همراه است.
با تعمقی درمطالعات کالبدی ملی و سلسله مراتب میان شهرها واستخوان بندی شهرهای مهّم کشور وحوزه ی نفوذهر یک(ر.ک: ۳) با پس ماندگی ها،محرومیت ها، فقر و کمبود منابع درآمدی و نیروی انسانی ماهر وکارآمد دربرخی نقاط کشور،مهاجرت های ناخواسته و بدون برنامه، به ویژه برون استانی، درهم تنیدگی وامتزاج اقوام ساکن دراین سر زمین پهناورِ ثروتمند آشنا می شویم .
نشانه هایی از به وجود آمدن خِرد ودرایت جمعی وقدرت ناشی از آن و جرقه های تبدیل روابط عمودی حاکم برجامعه به روابط افقی، حتا درخانواده های سنتی را به روشنی مشاهده می کنیم. می بینیم که هنجارهای اجتماعی وارزش های بازدارنده ی رشد وتوسعه ی جامعه مانند روابط افراد با یکدیگر، که اصل را بر بی اعتمادی می گذارد وذات انسان را شرور می داند، متکی به غیر است، یا به گذشته و زمان حال می اندیشد وکمتر آینده نگر وسازنده است، توکلی زندگی می کند و اعتقاد به قضا و قدر، تقدیر و سرنوشت دارد و... درحال دگرگون شدن است.
برای شناخت بیشتر به بلوگ شخصی نویسنده(نظام سیاسی- اداری متناسب با دمکراسی برای ایران) رجوع شود. k.izadi.over-blog.com).

حال این پرسش اساسی مطرح می شود که دراین مُلک مُشاع که کلیه ی ساکنان آن، بدون توجه به جنسیّت، قومّیت ، زبان یا گویش ومذهبی که دارند دردارائی های عمومی، منابع عظیم زیر زمینی وبه طورکلی آب وخاک آن حق حاکمیت مشترک دارند، در این جامعه با ساختارکالبدی ملّی خاصی که دارد می بایست چه نوع نظام سیاسی - اداری مستقر شود، چه رویه وساز وکارهائی باید برگزید شود تا حکومت دمکراتیک استقرار یابد وآزادی های اندیشه، بیان ،قلم ، مذهب وسایرحقوق فردی وجمعیِ انسان اجتماعیِ مسئول تأمین وبرابری آحاد ملّت(مرد وزن) تضمین شود ومردم هر مرکز جمعیتی قادر شوند درعین حفظ تمامیت ارضی کشور، سرنوشت خود را،گیریم در فرایندی وبتدریج وبا آماده شدن بستر های لازم دردست بگیرند ودررشد وتوسعه ی متوازن وپیوسته ی کشور مشارکت فعال داشته باشند ؟

برای پاسخ دادن به این پرسش اساسی، در این مقاله ، در یک نگاه اجمالی و تطبیقی به طور خلاصه ساختارحکومت های متمرکز، بسیط با تفویض بخشی از خدمات و قدرت واختیار تصمیم گیری به کارگزاران محلی(غیر متمرکز) و بالاخره نظام فدراتیو و ویژگی های عُمده وشواهدی را می شکافیم تا ببینیم در وضعیت ایران امروز کدامین مناسب است ، کارا یی بهتری دارد و با ضایعات و مخاطرات کمتری همراه است.

۱- نظام های متمرکز

در دو نوع حکومت تمرکز قدرت وتصمیم گیری وبرنامه ریزی توسط دولت مرکزی و به صورت متمرکز انجام و به اجرا گذارده می شود: کشورهای دیکتاتوری و کشورهای کوچک بعضاً دمکراتیکی که به صورت بسیط با تمرکز قدرت، تصمیم گیری و برنامه ریزی در مرکز حکومتی اداره می شوند.

۱-۱-نوع دیکتاتوری.

در روش دیکتاتوری حکومت اداره ی کشور را باهدف یا به بهانه ی حفظ وحدت ملّی و تمامیت ارضی و جلوگیری از تجزیه کشور، توسعه اقتصادی، اجتماعی وسیاسی کل سرزمین ومانند آن از بالا و توسط قدرت مرکزی، حکومت مطلقه وتمامیت خواه ویا تنها شخصیت به رسمیت شناخته شده ی دارنده ی حاکمیت گرفته می شود و توسط کارگزاران حاکمیت در کل سرزمین به اجرا در می آید. دراین روش نیروهای محلی بکار گرفته شده کارمندان دولت مرکزی اند ومجری برنامه ها ودستورات حاکم و مسئولان حکومتی. این نوع حکومت ها عدالت اجتماعی، اصالت ومنافع فردی، گوناگونی انسان ها وخواسته هایشان را نادیده می گیرند ، به شکوفائی قوه ی ابتکار وخلاقیت مردم محلی توجه لازم ندارند، نارضایتی و نا بهنجاریها درجوامع محلی را تشدید می کنند، به شرایط اقلیمی وآب وهوائی، سنت ها، ارزش های مسلط جوامع محلی و فرهنگ های قومی، زبانی بهاء نمی دهند یا آن ها را ناچیز می شمارند .
این نوع نظام متمرکز با دمکراسی ناسازگار است و بوروکراسی را تقویت می کند. به رشد وتوسعه ی پیوسته و متوازن، پایدار و متناسب کل سر زمین کمتر بها می دهد و...
از نمونه های بارز آن می توان به نظام کمونیستی اتحاد جماهیر شوروی سابق اشاره کرد که در آن با برداشتی از تئوری "تمرکز دمکراتیک"همه ی اموردر مرکز قدرت تصمیم گیری، برنامه ریزی وبرای اجرا به مناطق ابلاغ می شد. تازه، براجرای آن نیز نمایندگان حزب کمونیست نظارت وکنترل شدیدی داشته اند. نمونه ی دیگر آن رادر آلمان دوره ی هیتلری و یا کشورهایی مانند سوریه، کره شمالی وبسیاری از کشورهای کمتر توسعه یافته ی آسیا ،افریقا وامریکای لاتین ومانندآن می توان دید.

۱-٢-نظام متمرکز نوع دوم در کشورهای کوچکی مانند لوگزامبورک، ایرلند جنوبی، آندورا ، یونان وبسیاری دیگر دیده می شود. در این نوع کشورها(دمکراتیک یا غیر دمکراتیک) قدرت درمرکز حکومتی متمرکز است. تصمیم گیریها وبرنامه ریزیها در پایتخت صورت می گیرند وبوسیله ی کارگزاران محلی دولت به اجرا گذارده می شوند.
نظربه این که هدف مان دراین مقاله کالبد شناسی این نوع حکومتها نیست و قصد داریم نظام سیاسی – اداری متناسب با دمکراسی برای ایران را بشناسیم به همین حد بسنده می کنیم.

۲- نظام بسیط با تفویض بخشی ازقدرت واختیارتصمیم گیری واجرائی به کارگزاران برگزیده ی محلی ( نظام غیرمتمرکز)

تمرکززدائی گام مهمّی ست در ایجاد دمکراسی و سپردن کار مردم به مردم، راهی ست قانونی برای کاهش قدرت واختیار مقام های مرکز نشین و در نهایت سپردن کار مردم به خودشان. دراین روش تفکیک و تقسیم واقعی قوای مقننه( متشل از نمایندگان همه ی لایه های اجتماعی سرزمین)، مجریه و قضائیه معنا دار وپررنگ است. آزادی احزاب وسندیکا های صنفی، این پایه های دمکراسی پذیرفته شده ودر اداره ی امور جامعه وایجاد تعادل درنظام شهری وجلوگیری از انحراف آن به سوی دیکتاتوری نقش تعیین کننده ای دارند. در این روش قانون اساسی تفیض اختیار ومسئولیت به کارگزاران محلی راتصویب می کند ودر فرایند زمانی وبا مساعد شدن شرایط وبسترهای لازم فزونی می یابد تا ساختار افقی شکل بگیرد وساکنان هرمنطقه، استان، شهرستان وشهر قادرشوند خود مسئولیت اداره ی امور خود را بعهده بگیرند.
به بیان دیگر، تمرکز زدائی تغییر در صلاحیت ها واختیارات نهادهای محلی و پذیرش کاهش قدرت دولت مرکزی و تفویض تدریجی مسئولیت ها واختیارات تصمیم گیری واجرایی به برگزیدگان محلی است. در این روش دولت مرکزی ومجلس ملّی برپایه ی شاخصی وباهدف قراردادن ایجاد تعادل وتوازن و توسعه‍ی پیوسته وپایدارکل سرزمین وبا درنظر گرفتن عوامل کلان اقتصادی ومنابع درآمدی سرزمین،شرایط جغرافیائی واقلیمی،تمدن حضری ومیزان شهر نشینی، سنتها وفرهنگهای محلی، میزان فقر ومحرومیت ها، ظرفیت ها ومحدویت ها، امکانات و الزامات اختیارات کارگزاران محلی و بودجه ی جاری و عمرانی هر منطقه را تعیین و ابلاغ می کند. کارگزاران محلی با این بودجه و مالیاتی که اخذ می کنند وکمک هائی که می گیرند خدمات آموزشی، بهداشتی، درمانی، رفاهی وفراغتی، کارهای عمرانی، ساخت وسازها وهر آنچه که قانون معیین کرده را بعهده می گیرند واجرا می کنند .
با بسترسازی، به ویژه درنقاط کمتر توسعه یافته یا دچار فقر(مادی ومعنوی) از راه بسط وگسترش شبکه های ارتباطی، ودیگرعوامل زیربنایی، توسعه ی اقتصادی – صنعتی ورشد اجتماعی- فرهنگی ، بهداشتی ودرمانی و با آماده شدن بسترهای لازم میزان مشارکت، مسئولیت واختیارات مردم محلی افزایش وقدرت ونفوذ دولت مرکزی بر مناطق کاهش می یابد تا ساختار و روابط افقی در کل سرزمین شکل بگیرد ومردم محلی بتوانند سرنوشت خود را در دست بگیرند.
در این مرحله دولت مرکزی ضمن قانون گذاری وتدوین سیاست های کلان برنامه ی اقتصادی و اجتماعی، آموزشی، بهداشتی ودرمانی، ترابری،عمرانی و توزیع درآمد های ملّی مانند آن در سطح ملّی نقش ارشادی به عهده می گیرد وبه سیاست های پولی ومالی، سیاست و روابط بین المللی، سیاست دفاعی، منابع ملّی وزبان ملّی و در یک کلام اموری که به منافع ملّی وابسته اند و آن هائی که در توسعه ی پایدار و متوزان کل سرزمین به سرمایه گذاری کلان نیاز دارند و نهادهای محلی قادربه انجام و حل و فصل آن نیستند، می پردازد.
برای روشن شدن مطلب، نظام سیاسی – اداری کشور بزرگ فرانسه، که از نظر جمعیت وپراکنش آن و ساختارتقسیمات کشوری به مقدار زیادی به ایران شباهت دارد وکشورمان دربسیاری از قانون گذاری ها و برنامه های توسعه ی اقتصادی واجتماعی، به ویژه دهه های چهل وپنجاه ازآن الهام والگو گرفته ( ر.ک:۳،۴،٩و۱۰)را با نگاهی سطحی وگذرا شرح می دهیم.

٢-۱-نظام سیاسی - اداری فرانسه

فرانسه کشوری است دمکراتیک ولائیک که به صورت جمهوری پارلمانی و درسطحی غیر متمرکزاداره می شود؛ همان طور که دیدیم سطح تمرکز زدائی به عواملی چند بستگی دارد ودر فرایندی انجام می شود و نهایت آن خود مدیری وخود اتکائی است که فرانسه، همان طور که خواهیم دید تا رسیدن به آن سطح هنور فاصله دارد.
فرانسه برای نخستین بار در٢۱ سپتامبر سال ۱۷٩۱ نوع حکومت جمهوری را پذیرفت. پس از چند کش وواکش بین جمهوری وامپراطوری، که از مقوله ی این بحث خارج است، بالاخره پارلمان فرانسه در۴ اکتبر سال ۱٩۵۴ قانون اساسی جمهوری پنجم فرانسه را به تصویب رسانید. این قانون با اصلاحاتی که در آن به عمل آمده هم اکنون ملاک عمل است. در این قانون، آزادی های عقیده وبیان، قلم ومطبوعات، فعالیت سندیکا های صنفی واحزاب محترم شمرده شده و تساوی حقوق شهروندی، بدون توجه به اهلیّت، نژاد یا مذهب تضمین شده است. در قانون اساسی فرانسه تفکیک قوای سه گانه (قضائیه، مقننه و اجرائیه) واستقلال هر یک پذیرفته شده است.
فرانسه رامی توان در دسته ی غیرمتمرکز رده بندی کرد. بر طبق قانون اساسی فرانسه مناطق،استان ها وشهرستان ها در تصمیم گیری ها واداره ی امور کشور مشارکت فعال و نقش پرنگی دارند، همچنان که احزاب بزرگ وپرقدرت.
هم اکنون بیش از ده حزب، مانند اتحاد برای جنبش مردمی*، حزب ملّی پیشرو، جنبش دمکراتیک، حزب سوسیالیت، کمونیست، چب افراطی، محیط زیست و... فعا ل اند. احزاب در انتخـاب رئیس جمهوری، نمایندگان پارلمان (مجلس شورای ملّی و سنا)، اعضای شوراهای منطقه، استان،شهرستان، شهر و شهردارها ودیگر مقامات کلیدی سرزمین، که قانون اساسی انتخاب آنان را به رأی مستقیم یا غیر مستقیم مردم واگذار کرده فعال اند. در مرحله ی انتخابات احزاب فرانسه، به ویژه دو حزب قوی وپرطرفدار (سوسیا لیست و اتحاد برای جنبش مردمی- گولیست ها ی سابق) پس از مبارزات درون حزبی کاندیدهای خود را معّین و به مردم معرفی می کنند. مردم حائز شرایط از میان آنان و افرادی که به طور مستقل نامزد می شوند فرد یا افراد مورد نظر خود را برمی گزینند.

٢-۱--۱- رئیس جمهور وقوه ی اجرائیه

برطبق قانون اساسی فرانسه، رئیس جمهور بالاترین مقام اجرائی کشورو نگهبان ملت وبر قرارکننده ی عدالت اجتماعی در کل سرزمین است، ریاست هیئت دولت را به عهده دارد وفرمانده ی کل قوای مسلح ا ست، مصوبه های مجلسین با تأیید وامضای او قانونی واجرائی می شوند.
رئیس جمهور با رآی مستقیم بیش ازپنجاه درصد مردم رأی دهنده در مرحله ی اول یا اکثریت آرا در مرحله دوم برای مدت ۵ سال انتخاب می شود. او بالاترین مقام اجرائی کشور ورئیس هیئت دولت است( حتا اگر حزب او در پارلمان اکثریت نداشته باشد وحزب دارای اکثریت نخست وزیر، وزرا ومشاوران ودیگر مقامات کلیدی را انتخاب می کند واز پارلمان رأی اعتماد بگیرد). رئیس جمهور فرمانده ی کل قوا ی مسلح، رئیس واعضای شورای قانون اساسی، رئیس دیوان عالی قضائی ودیگر مقامات کلیدی، که قانون اساسی گزینش آنان را به او محول کرده را با نظر وتأیید پارلمان برمی گزیند. درفرانسه رئیس جمهور ازمصونیّت سیاسی برخوردار است ونمی توان او را(در مدتی که این سمت را دارد) محاکمه کرد، مگر آن که به خیانت متهم شود که درآن صورت شورای عالی قانون اساسی پرونده را رسیدگی ورأی لازم را صادر می نماید.

٢-۱-٢- قوه ی مقننه

پارلمان فرانسه از دو مجلس، شورای ملّی وسنا تشکیل شده است. نمایندگان مجلس شورای ملّی( ۵۷۷نفر) با رأی مستقیم مردم (به نسبت شمار مردم ساکن در مراکز جمعیتی ) وبرای مدت ۵سال انتخاب می شوند. وظیفه ی عمده ی
این مجلس قانونگذاری ونظارت وکتنرل برامور اجرائی کل سرزمین است. مجلس سنا در واقع مُعرف مراکز جمعیتی
سرزمین ( مناطق، استان ها وشهرستان ها)است . اعضای مجلس سنا ( ۳٢۱نفر) با رأی غیر مستقیم مردم ، یعنی با رأی نمایندگان مردم محل در مجلس ملّی، اعضای شورا های منطقه، شورای استان، شهرستان و شهردارها و... برای مدت ٩سال وهمانند اعضای شورای منطقه ای، شورای استان وشورای شهرستان به نحوی برگزیده می شوند که در هر سه سال یک سوّم نمایندگان تغییر کنند.
لوایح ابتدا در مجلس شورای ملّی بررسی وتصویب می شود وسپس با تصویب در مجلس سنا وامضای رئیس جمهور به صورت قانون در می آید، مگر آن که شورای عالی قانون اساسی فرانسه آن را مغایر با قانون اساسی بداند و لغو کند.

٢-۱-۳- قوه ی قضائیه

بر طبق قانون اساسی فرانسه قوه ی قضائیه مستقل است واز شورای عالی قضائی ودادگستری شکل می گیرد. شورای عالی قضائی بر اجرای درست قانون اساسی نظارت دارد ودادگستری به دعاوی حقوقی، کیفری وجزائی شخصیت های حقیقی وحقوقی( حتا وزیری که خیانت کرده) رسیدگی ورأی لازم را صادر می کند.

٢-۱-۴- تمرکززدائی در فرانسه

در این جا بجاست اشاره کنیم که فرانسه قرن ها به صورت متمرکز اداره می شد و در آن روابط عمودی و از بالا به
پائین حاکم بود. جرقه های نخستین نظام بسیط با تفویض اختیار به کارگزاران محلی(غیر متمرکز) در سال۱٩۴۷و پس ازانتشار کتاب معروف گراویه* تحت عنوان"پاریس وبیابان های فرانسه" زده شد وحرکت هائی درجهت تمرکز زدائی ودادن اختیارات تصمیم گیری و اجرا ئی به مناطق شروع شد. درسال۱٩۵۵ گسترش بناهای صنعتی درپاریس ممنوع گردید ودرسال ۱٩٦۳ داتار (نمایندگی دولت برای آمایش سرزمین واقدام های منطقه ای**) زیر نظر نخست وزیر وبامشارکت وزرای ذی ربط و با رسالت آمایش سرزمین تأسیس شد. در واقع ایجاد این نهادِ طراح وهماهنگ و متعادل کننده ی سیاست دولت گام مهّمی بود دردیدن یک جای کل سرزمین وبرجسته کردن تفاوت ها، محرومیت ها و ضرورت آمایش وتمرکززدائی کل سرزمین. سپس در سال ۱٩٦۴سازما ندهی جدیدی درتقسیمات کشوری صورت گرفت وهشت متروپل تعادل به تصویب پارلمان رسید و برای اجرا به دولت ابلاغ شد ومتعاقب آن علاوه برفعالیت های صنعتی، بخش هائی ازخدمات اداری و رفاهی و آموزشی نیزبه مناطق تفیض شد.
ادامه ی روند تمرکززدائی در فرانسه با فراز و نشیب هائی مواجه شد و مدتی به نوعی سرگردان بود(دهه ی ۱٩٨٠) تا این که نتایج سرشماری عمومی سال ۱٩٩٠عقب ماندگی، محرومیت ها وفقر برخی مناطق، به ویژه بخش مرکزی فرانسه وناموزونی درسطح کشوروضرورت انجام آمایش سرزمین ومحرومیت زدائی را دوباره تأیید و برجسته کرد وبه تفکر ضرورت تمرکز زدائی وایجاد تعادل وتوزان وتوسعه ی همه جانبه وپایداردرسطح کشور جان تازه ای بخشید. درسال۱٩٩۵ قانون آمایش سرزمین و توسعه ی پایدار به تصویب پارلمان رسید وشورای ملی آمایش وتوسعه سرزمین با ۵۲عضو مرکب ازنمایندگان مجلس، نمایندگان مناطق، سازمانهای صنفی، کارگری وکارفرمائی، شوراهای اقتصادی واجتماعی مناطق، نمایندگان فعالیت های فرهنگی وورزشی، اشخاص صاحب نظر ویا ذی ربط در دبیرخانه ی داتار و به ریاست نخست وزیر یا وزیر آمایش سرزمین شکل گرفت(ر.ک: ۲۵).
برپایه ی قانون سال ۱٩٩٨، کشور به ٢٦ منطقه، صد استان ، ۳٦۷٦۳شهرستان تقسیم شده. دولت مرکزی دیگر یکه تازدرعرصه ی سرزمین نیست بلکه مسئولیت تهیه وتدوین سیاستهای کلان اقتصادی و اجتماعی سرزمین رابه عهده دارد و ضامن امنیت کشور و اجرای این سیاست ها وهمبستگی ملّی ورشد وتوسعه ی کشوراست. مناطق، استان ها وشهرستان ها وشهرها در برنامه ریزی و اجرای برنامه های عمرانی و توسعه ی فعالیت های اقتصادی و
اجتماعی- رفاهیِ وارائه ی خدمات آموزشی و رفاهی، اخذ مالیات های قانونی وبالاخره تأمین و تنظیم وتصویب و

توزیع بودجه و مانند آن نقش پررنگی دارند. استاندار نماینده ی دولت مرکزی دراستان است. سیاستهای ملّی وجهت بینی های سیاسی دولت را اعمال می کند وبرعملکرد ها نظارت دارد. در هرسطح شورایی شکل می گیرد که اعضای آن را مردم ساکن در محل برای مدت٦سال انتخاب می کنند. شوراها سیاست منطقه ای و جهات بینی سیاسی را هدایت می کنند. شورا ارگانی است مشورتی، حقوقی و اجرائی. مالیات هائی که قانون مجاز دانسته را وضع و بودجه مورد نیاز را تصویب می کند وخدمات راسا مان می دهد، برکار های عمرانی وارگان های محلی نظارت دارد. با تشکیل کمیسیون هائی امور اقتصادی- تجاری و اجتماعی و خدماتی وآمایشی مسائل منطقه، استان وشهرستان را بررسی می کند، به سیاست گذاری های کلان مملکتی، با جهت گیری منطقه ای مدد می رسا ند و...در سطح پائین تر شورای شهر،که منتخب مردم محلی است شهرداررا برمی گزیند. درفرانسه شهرداراز اختیارات گسترده ای برخوردار است وبه امور امنیتی، عمرانی وخدمات شهری مانند امور تجاری، آموزشی ، بهداشتی، حمل ونقل عمومی، نظافت وهر آن چه که قانون معین کرده می پردازد.

درست است که در دوره هائی،مثلاً در دوره ی اول حکومت سارکوزی(۱۲-۲٠٠۷) نقش مناطق قدری کمرنگ شده و نظام کمی بسوی متمرکز میل کرده است وشاید همین امر موجب شده که برخی از صاحب نظران وجامعه شناسان نظام سیاسی – اداری فرانسه را"متمرکز دمکراتیک"(نه از نوع اتحاد جماهیر شوروی سابق) بدانند. ولی درهمین وضعیت نیز کارگزاران منتخب مردم نظیر نمایندگان مجلسین دربرنامه ریزی های ملّی، منطقه ای ومحلی ورشد وتوسعه ی سرزمین نقش پررنگ وتعیین کننده ای داشته اند. برگزیدگان محلی( شهردارها،اعضای شورای شهر، شورای شهرستان،شورای استان وشورای منطقه) دررشد وتوسعه وعمران منطقه، استان، شهرستان یا بخش خود از اختیارات تصمیم گیری و اجرائی نسبتاً وسیعی برخوردارهستند و طبق قوانین ومقررات شهرواندان نیز در تأمین منایع
مالی سهم می پردازند. برای نمونه، برای ساختن راه فرعی وایحاد یک خط اتوبوس در یک استان تنها۲٩ درصد بودجه ی لازم را دولت مرکزی و۴۵درصد را استان و۲٦درصد باقیمانده را شهرستان وبخش مربوطه تآمین کرده و پرداخته اند (ر.ک به: ۲۷) .

بنابراین می توان گفت که دراین کشور نظام غیر متمرکز در سطحی پذیرفته شده و جا افتاده است و مناطق، استان ها، شهرستان هاو حتا شهرها از قدرت و اختیار نسبتاً گسترده ای برخوردارند. اما،همان طور که گفتیم اگر خود مدیری و خود اتکائی کامل را بالاترین درجه ی تمرکززدائی بدانیم ساختار سیاسی – اداری فرانسه هنوز راه زیادی را باید طی کند.

۳- نظام فدراتیو

در یک نگاه اجمالی به تاریخ وتحول نظام فدراتیو دردنیا ملاحظه می شود که معمولاً نظام فدراتیو از پیوند واتحاد چند واحد حکومتی یا کشور مستقلِ خود مُختار با امکانات ومنابع مالی وبا هدفهای مشخص وبرپایه ی میثاق مشترکی شکل می گیرد. درواقع نوعی داد وستد است. هر یک ازاین واحدها ی مستقل برای متحد شدن با واحد یا واحدهای مستقل دیگر وبرخورداری از مزایای این اتحاد بخشی از استقلال وثروت ومنابع مالی، قدرت واختیارات خود رابه یک دولت مرکزی(فدرال) واگذار می کند. نمایندگان منتخب این واحدها (ایالت ها) قانون اساسی ملّی را تدوین وتصویب می کنند والزامات، محدودیت ها واختیارات هریک از واحدها را تعیین می کنند.
در این قانون ساز وکارهایی هم برای ممانعت ازتک رویها و تصمیم گیری های یک جانبه تدارک دیده ومعمولاً شورائی برای حل اختلاف برگزیده می شود.
در این تقسیم بندی( میثاق مشترک)معمولاً سیاست خارجی و روابط بین المللی، سیاست دفاعی ، سیاست های اقتصادی، پولی ومالی، سیاست های کلان آموزش عالی، بهداشتی - درمانی و اموری نظیرشبکه ی راههای اصلی وفرودگاه ها ی بین المللی و بنادربزرگ و مانند آن را دولت مرکزی بعهده می گیرد. سه قوه ی مقننه، قضائیه ، اجرائیه ی خود را تشکیل می دهد و در محدوده ی مسئولیت هائ قانونی خودعمل می کند. ایالتها نیز قوای سه گانه خود را دارند و در چارچوب همان میثاق مشترک قانونگذاری می کنند وبه اجرا می گذارند. در واقع در این نظام که کثرت ملت و دولت مطرح است، هر یک از ایالت ها به درجه ای حکومت مستقل دارد (درجه ی استقلال را قانون اساسی ملّی کشورمربوطه تعیین می کند) ودرمواردی که قانون اساسی ملّی اجازه می دهد،علاوه برحق قانون گذاری از خود مختاری سیاسی وفرهنگی و اقتصادی ومالی نسبتاً زیادی برخوردارند و حتا حق دارند برخی از قوانین مصوب مجلس ملّی را اجرا نکنند (نوع آن را قانون اساسی ملّی تعیین می کند). فدراتیو نظامی پویا واز انعطاف پذیری بالائی برخوردار است و به عوامل خُرده فرهنگ های قومی – محلی امکان رشد ونمو بیشتری می دهد تا نظام غیرمتمرکز که درآن دولت مرکزی بخش هائی از قدرت واختیار خود را به ایالت ها تفویض می کند(نه تقسیم) و کنترل ونظارت بیشتری برعملکردها ی ایالت ها دارد. ازنمونه های بارز آن می توان ایالات متحده ی امریکا، کانادا ، آلمان، هند، پاکستان وبا تفاوت هائی کنفدراسین سوئیس را نام برد.
برای روشن تر شدن مطلب چگونگی شکل گیری، ساختار و کارکرد نظام فدراتیو در امریکای شمالی و هندوستان را به عنوان دونمونه با نگاهی گذرا بیان می کنیم .

۳-۱-نظام سیاسی- اداری ایالات متحده ی امریکا

در بدو امر باید گفت که پس از کشف امریکا توسط کریستوف کلمب در سال ۱۴٩۲میلادی واستقرار واحدهای خود مدیر مستعمره ی کشور های اروپائی مانند انگلیس، هلند ، اسپانیا و فرانسه در بخشی از این قاره و پس ازسال ها جنگ های داخلی واستقلال خواهانه، به ویژه جنگ های انقلاب سال های۱۷۷۵ تا ۱۷٨۳ وتصویب معاهده ی پاریس در سال ۱۷٨۳ سیزده ایالت مستعمره ی بریتانیا درگیر در جنگ با مساحت، جمعیت و سطح توسعه یافتگی متفاوت با یکدیگر متحد شده و یک کنفدراسیون تشکیل دادند. این اتحاد، به ویژه به دلیل ضعف قدرت واختیارات دولت مرکزی کارساز نشد ولذا در سال ۱۷٨٩ کنگره ای ازنمایندگان این واحد ها تشکیل گردید وبا انجام اصلاحاتی در قانون اساسی ملی شکل حکومت فدرال را تصویب کرد ودر سال۱۷٩٠ دهکده ی واشنگتن دی سی واقع در منطقه ی خودمختار کلمبیا رابه عنوان پایتخت یا مرکز فدرال برگزید. آرنت هانا درکتاب انقلاب می نویسد: پس از انتشار "اعلامیه استقلال، " هر سیزده ناحیه مهاجرنشین،همه خود انگیخته به تدو.ین قانون اساسی پرداختند"( ر.ک: ۴٨ ص۱٩٨) و "هدف قوانین اساسی ایالت های مختلف که پیش نویس قانون اساسی کشور امریکا به وسیله ی کنگره های ولایتی، یا در برخی ایالت ها مانند ماساچوست، به توسط مجلس موسسان تدوین شد این بود که به جای مرجعیت وقدرت پادشاه و پارلمان که با صدور اعلامیه استقلال بر افتاده بود، مرکز جدیدی برای قدرت ایجاد کنند" (همان ص٢۱۱).
سپس در سال۱۷٩۱ نیز اصلاحات دیگری در این قانون اساسی فدرال انجام شد وبه عنوان قانون اساسی ایا لت های متحد شده ملاک عمل قرار گرفت. ارتش بریتانیا در سال۱٨۱۲ برای باز پس گیری مستعمرات خود به پایتخت این ایالت های متحده (واشنگتن دی سی) حمله کرد ولی کاری از پیش نبرد و شکست خورد. پس از این رویداد به تدریج پیش وپس از جنگ های داخلی شمال وجنوب(سال های۱٨٦۱ تا۱٨٦۵) وبحران شدید اقتصادی(۱٨۷۳-۱٨٨۴) ایالت های خود گردان دیگر،یعنی مستعمرات دیگرکشورهای اروپائی مانند هلند، فرانسه، اسپانیا به این اتحاد پیوستند وتعداد ۵٠ایالت متحده ی کنونی را شکل دادند؛ ۵٠ایالت ناهمگون از نظر وسعت و وضعیت جغرافیائی وطبیعی، جمعیت وپراکنش آن و عوامل فرهنگی، وضعیت اقتصادی ومیزان رشد وتوسعه و....

هدف این قانون اساسی واصلاحات بعدی آن تقسیم افقی قدرت بین رئیس جمهور، کنگره و دیوان عالی قضائی کشور از یک سو و استقلال عمل ایالت ها از جانب دیگربوده است. این قانون براساس اتحاد ویک پارچگی، مردم سالاری، رعایت حقوق وآزادی های زندگی اجتماعی ومشارکت هرچه بیشتر مردم در امور خودشان، نه همسازی شرایط زندگی برای مردم کل سرزمین ایالات متحده یامریکا تنظیم شد. بدین ترتیب نخستین الگوی نظام سیاسی- اداری فدراتیو مُدرن در جهان به نحوی شکل گرفت که در آن از یک سو، حکومت مرکزی مقتدر وپویا، عملگرا وکارآمد و تفکیک قوا به طور بارزی معنادارباشد و پیوند ها به نحوی برقرارشود تا تمرکز گرائی ودیکتاتوری نتواند امکان رشدونمو پیدا نماید. از جانب دیگر، ایالت ها استقلال عمل وخودمختاری داشته و به مقدار زیادی خود اتکا وخود مختار باشند وبه توانند قوه ی مجریه، قضائیه ومقننه و احزاب سیاسی خود را تشکیل دهند وایالت خود را با کمک مالی ا ندک حکومت فدرال( برای نمونه ،در سال۱٩٩٦ حدود سی درصد ازدرآمد ملّی به عنوان کمک میان۵٠ ایالت توزیع شد. ر. ک:۴۷) اداره کنند.

۳-۱-۱- انتخابات درایالات متحده ی امریکا

در بدوامر باید توجه داشت که درامور سیاسی، اقتصادی – اجتماعی ایالات متحده ی امریکا نیز مانند دیگر کشورهای پیشرفته و دمکراتیک احزاب، به ویژه احزاب پر قدرت جمهوری خواه ودمکرات در اداره ی کشور نقش پر اهمیت وپررنگی دارند وضامن دمکراسی اند. رأی مستقیم مردم (معمولاًاز مسیر حزب) در برگزیدن مقامات کلیدی اداره ی کشور بسیار معنا دار وتعیین کننده است. برای نمونه، درانتخاب رئیس جمهوری احزاب، به ویژه پر قدرت وپرشماردر یک فرایند پیچیده نامزدها ی خودرا برمی گزینند ( ر.ک:۴۱،۴۳ یا۴۴) و به مردم معرفی می کنند. مردم حائز شرایط رأی دادن از میان این نامزدهای برگزیده احزاب یا نامزدهای منفرد رئیس جمهور را انتخاب می نمایند. در واقع، انتخابات در امریکا دو مرحله ای است. ابتــدا کانـدیـدهای هر حزب با یکدیگر مبارزه می کنند واز میان آنان نماینده (نمایندگان کنگره) برتر انتخاب می شود(می شوند). برگزیده(برگزیدگان) احزاب وهمچنین نامزدهای منفرد به مردم معرفی می شوند. مردم با رأی مستقیم یا غیر مستقیم (قانون اساسی تعیین می کند)خود از میان معرفی شده ها رئیس جمهور، نمایندگان مجلسین وفرما ندار، اعضای شورا ها وشهرداروسایر مقامات کلیدی که قانون به رآی مستقیم یا غیر مستقیم مردم محول کرده است را برای مدت معینی که قانون تعیین کرده انتخاب می کنند.

۳-۱-۲- قوه ی اجرائیه و رئیس جمهوری

رئیس جمهور رئیس قوه ی اجرائیه است وفرماندهی کل قوای مسلح را به عهده دارد، روابط بین المللی وسیاست خارجی، سیاست کلان پولی و اقتصادی کشور را هدایت می کند. کابینه ی خود را تشکیل می دهد و از مجلس سنا رأی اعتماد می گیرد. رئیس جمهور مصوبه مجلسین( کنگره)را تأیید، امضا وبرای اجرابه مسئولین مربوطه ابلاغ می کند، البته حق وتو ی مصوبه مجلس را هم دارد. در این صورت و اگر کنگره و رئیس جمهور نتوانند به توافق لازم برسند پرونده به دیوان عالی قضائی ارجاع می شود و تصمیم دیوان حجت است. رئیس جمهور، این بالاترین مقام اجرائی ایالات متحده امریکا در برابر کنگره ودیوان عالی قضائی کشورمسئول است ودر صورتی که تخلف کند دیوان عالی قضائی کشور به پرونده رسیدگی وحکم لازم را صادر می کند.

۳-۱-۳-قوه ی مقننه

کنگره ی امریکا از دو مجلس سنا ونماینگان شکل می گیرد که با رأی مردم برگزیده می شوند. مجلس سنا ۱٠٠عضو(هر ایالت دو نماینده) دارد که برای مدت ٦سال به نحوی برگزیده می شوند که هر دو سال یک سوم سناتورهاعوض شوند. شمارنمایندگان مجلس نمایندگان به جمعیت ساکن درهر ایالت بستگی دارد(در حال حاضر۴۳۵ نفر) وبرای مدت دو سال برگزیده می شوند. کنگره به سیاست ملّی وامور دولت می پردازد. به کابینه ی رئیس جمهور، معاون او و به دیگرمقامات کلیدی قوه ی مجریه رأی اعتماد می دهد. برسیاست خارجی ودفاعی وسایر عملکرد های رئیس جمهوری ومقامات کلیدی نظارت دارد و اعلان جنگ وصلح را تصویب می کند.
قانون گذاری در زمینه های امور اقتصادی و اجتماعی، فرهنگی- بهداشتی و امور مدنی و زندگی روزمره مردم به عهده ی مجلس نمایندگان است. این مجلس مالیات وضع می کند ، بودجه را بررسی می کند وسهم هر ایالت از درآمد ملّی وبرنامه های جاری وعمرانی فدرال را تعیین وتصویب می کند و...

۳-۱-۴- قوه ی قضائیه

در ایالات متحده ی امریکا دیوان عالی قضائی که از استقلال کامل برخورداراست در واقع نگهبان اجرای درست قانون اساسی است. رئیس جمهوری امریکا رئیس واعضای دیوان عالی قضائی،که٩ نفرند را از میان قضات با سابقه وخوش نام انتخاب وبرای اخذ رأی اعتماد به کنگره معرفی کرده و پس از تأیید مجلس سنا حکم انتصاب آنان را صادر می نماید. این نگهبانان قانون اساسی تا بازنشستگی یا مرگ به انجام وظیفه اشتغال دارند(ر.ک:۴۱). دیوان عالی قضائی برعملکرد قوای مقننه ومجریه و شخص رئیس جمهوری نظارت دارد واز نقض قانون اساسی، این منشور ملت، توسط مقامات مسئول فدرال ویا ایالتی جلوگیری می کند. قادر است به رئیس جمهور رآی عدم اعتماد بدهد. تفسیرکننده ی قانون اساسی ومرجع حل اختلاف بین قوه مجریه ومقننه فدرال ونیز میان ایالت ها ست. رأی این مرجع ملاک عمل است. دیگر قسمت های این قوه به دعاوی حقوقی مردم مرکز نشین رسیدگی می کنند.

۳-۱-۵-- ایالت وحدود قدرت و اختیارش

براساس قانون اساسی ملّی ایالات متحده ی امریکا، ایالت ها باید به صورت جمهوری اداره شوند . هر ایالت در حوزه ی خود از استقلال زیادی برخورداراست. سه قوه ی اجرائیه ی، مقننه و قضائیه ی خود را تشکیل می دهد و برنامه های رشد و توسعه ی ایالت را تدوین وبه مرحله ی اجرا می گذارد. امور اجتماعی- خدماتی،آموزشی، بهداشتی ودرمانی و امنیتی، اقتصادی، سیاسی و قضائی ایالت را اداره می کند. قانون اساسی هر ایالت، معمولاً تفصیلی است از قانون اساسی ملّی والزامات و محدویت های ایالتی. به همین دلیل قانون اساسی۵٠ ایالت امریکا از نظر محتوا لزوماً یکسان نیستند و تفاوت هائی با هم دارند.

۳-۱-۵-۱--قوه ی مجریه ی ایالتی

در هر ایالت فرماندار، درهر شهرستان ودرهر شهر شهردار واعضای شورای شهر و در برخی ایالت ها رئیس پلیس ایالتی ودادستان، حسابرس ایالت وبعضی از مقامات کلیدی دیگر با رآی مستقیم مردم بر گزیده می شوند. فرماندار هر ایالت بالا ترین مقام اجرائی آن ایالت است. او شخصاً ویا بانظر مستقیم مردم، مثلاً برای انتخاب اعضای شورای شهر وشهردار، کادر لازم را برمی گزیند وامور اجرائی ایالت را مدیریت می کند. بر عملکرد شهرداریهای وابسته نظارت و کنترل دارد. درایالت های امریکا فرمانداراز استقلال وآزادی عمل زیادی برخوردار است( نوع ومیزان آن را قانون اساسی وقانون ایالتی تعیین می کند). این در حالی است که شهرداری ها وشورای هر یک ازشهرهای وابسته به ایالت نیز از نوعی استقلال عمل ( نوع وحدود ان را قانون اساسی ایالتی تعیین می کند) برخوردارند.

۳-۵-۱-۲- قوه ی مقننه ی ایالتی

تمام ایالت های امریکا، بجز نبراسکا، دارای دومجلس قانون گذاری ا ند که به مقدار زیاد همان وظائف کنگره فدرال را به عهده دارند، منتها در مقیاس کوچکتر وایالتی. این دو معمولاً به نام های مجلس سنا ومجلس نمایندگان شناخته می شوند. معمولاً نمایندگان مجلس سنا برای مدت ۴سال ومجلس نمایندگان برای مدت کوتاهتر، ۲سال ، با رأی مستقیم مردم انتخاب می شوند. این دومجالس بودجه ی ایالت، اخذ مالیات وسایرعوارض والزامات وممنوعیت ها ودیگر مواردی که فرماندار ارجاع می دهد یا عده ای از نمایندگان فکر می کنند که نیاز به قانون دارد را بررسی و تصویب می کنند. در برخی ایالت ها بعضی از مصوبه های مجلسین فدرال را مورد بحث وتردید قرار می دهند وحتا اجرای آن را با شرایط آن ایالت نا متناسب تلقی کرده واز اجرای آن خوداری می نمایند .

۳-۱-۵-۳-قوه ی قضائیه ایالتی

معمولاً فرماندار از میان قضات با سابقه وخوش نام ایالت افراد مورد نظر برای عضویت و، به ویژه برای تصدی پست ریاست دیوان عالی قضائی ایالتی را به پارلمان ایالت معرفی می کند. این قضات پس از تأیید مجلس سنای ایالتی به کار گمارده می شوند. دیوان عالی قضائی ایالت هدایت قوه ی قضائیه وعملکرد دادستان وروسای دادگاه ها را به عهده دارد ، نگهبان وحافظ اجرای قانون اساسی ایالتی و فدرال است ودر مواردی که قانون نقض می شود موظف است وارد عمل شود. دیوان عالی قضائی بالاترین مرجع حل اختلاف در سطح ایالت است.

۳-۲- حکومت فدراتیو درهندوستان

نگاهی گذرا به نمونه ی دیگری از نظام فدراتیودر آسیا می اندازیم. هندوستان، این کشور بزرگ آسیائی، که تا اواخر جنگ جهانی دوم از مستعمره های بریتانیا به شمار می رفت وزیر نظر ودر واقع برای تأمین منافع ارباب فعالیت می کرد به صورت حکومت های مذهبی، قومی- قبیله ای و حاکم نشینان دست نشانده، تا حدی خود مختار( تا سطحی که منافع ارباب ایجاب می کرد) و ناهمساز اداره می شده اند.
در۱۴ اوت سال۱٩۴۷ پاکستان، یعنی بخش های عمده ای از ایالت های مسلمان نشین هندِ بریتانیا مستقل شده و کشور فدرال پاکستان( کلمه ی پاکستان نام ترکیبی است از حروف اول ایالت های جدا شده) را شکل داده اند (در سال۱٩۷۱ بنگلادش یا ایالت های پاکستان شرقی که اغلب از قوم بنگال بودند نیز از پاکستان جدا شدوبه صورت یک کشورمستقل در آمد).
باری، مبارزات حق طلبانه و استقلال خواهانه مردم هند درسال ۱٩۴۷ با مساعد شدن شرایط بین المللی و جنبش های مردمی، تلاش احزاب سیاسی ودرایت وخردورزی رهبر خردمند این مبارزات، مهاتما گاندی وهمدلی جواهر لعل نهرو دیگر شخصیت های ملّی ثمر بخشید وهندوستان استقلال پیداکرد وموقتاً درگیرهای داخلی، بحران ها وجدال های قومی- قبیله ای فرو کش کرد.

۳-٢-۱--نوع حکومت در هندوستان

ساختار حکومتی موجود در دوران طولانی استعماری، وضعیت طبیعی، اقلیمی وآب وهوائی، بحران های داخلی، اختلافات مذهبی، قومی- قبیله ای، وسعت وتنوع زبانی ومانندآن از یک سو وآشنائی رهبران هندوستان با مدل جدید حکومت کردن در امریکای پیروزدر جنگ بین الملل ازجانب دیگرنظام سیاسی- اداری فدراتیو را دیکته کرد. در نتیجه قانون اساسی ملّی با ترکیبی از نظام سیاسی- اداری فدراتیو مُدل امریکائی وساختار حکومتی انگلیس، که ریشه ی عمیقی در این کشور داشته تنظیم وتدوین شد و در۲٦ ژانویه ی سال ۱٩۵۰ به تصویب نمایندگان ایالت های ذی نفع رسید(ر.ک: ۳۷تا۴۰).
طبق این قانون هندوستان کشوری است لائیک ودمکراتیک وبا گرایش سوسیالیستی. حکومت مرکزی قوه ی مقننه، اجرائیه و قضائیه ی مستقل و مقتدری دارد. سیاست های ملّی، سیاست خارجی، سیاست دفاعی و سیاست کلان اقتصادی و اجتماعی را به عهده دارد. نمونه ی قانون برنامه ی توسعه ی ایالتی- ولایتی را تدوین و سهم هر یک از٢٨ ایالت و۷فرمانداری کل از درآمد ملّی راتعیین وبه آن ها ابلاغ می کند( برای نمونه،هر سا له بر پایه ی ضوابطی در حدود چهل در صد از درآمد ملّی میان ایالت ها تقسیم می شود ر.ک :۴۷). این بسته ی برنامه ها به ایالت ها ، که خود نیز سه قوه ی قضائی، مقننه و اجرائیه ی خود را داشته و از اختیارات گسترده ای برخوردارند ، مجوز وامکان تهیه ی برنامه های عمرانی و رشد وتوسعه ی منطقه ای، ایالتی، شهری، ناحیه ای ومانند آن رابا توجه به سیاست های کلی کشور می دهد.

از آن جا که در هندوستان گستره ی زبانی بسیار وسیع است(درحدود چهل زبان رسمی وجود دارد) در سال۱٩۵٦ تغییراتی درقانون اساسی و محدوده ی ایالت ها صورت گرفت و۲٨ایالت و ۷ فرمانداری کل بر اساس گستره ی زبانی مرزبندی شدند. در هندوستان زبان ملّی انگلیسی- هندی است و زبان های ایالتی- محلی نیز پذیرفته شده ومتداول اند.
در هندوستان فرایند انتخابات زیر نظر کمیسیون مستقلی انجام می شود. رئیس جمهور رئیس کمیسیون انتخابات را از میان قضات برجسته ی دیوان عالی برمی گزیند. رئیس کمیسیون ودودستیارش، یعنی هیئت سه نفره ، شورای مستقل انتخابات را شکل می دهند واز رأی مردم حفاظت ومراقبت می کنند.

در این کشور صدها حزب سیاسی بزرگ وکوچک ملّی، ایالتی و محلی فعال ا ند. احزاب کنگره، بهاراتیاجاناتا و حزب کمونیست بزرگترین احزاب اند و سهم عمده ای در اداره ی کشوردارند. نمایندگان مجلس فدرال ومجلس یا شورای ایالتی با معرفی احزاب و با رأی مستقیم مردم انتخاب می شوند.
رئیس جمهور، که با آرای اکثریت نماینگان مجلس فدرال ومجلس یا شورای ایالتی برای مدت ۵سال انتخاب می شود، برخلاف نظام حکومتی ایالات متحده ی امریکا مقامی است تشریفاتی. رئیس جمهور رئیس واعضای دیوان عالی، که از۲۵ قاضی شکل می گیرد را با مشورت پارلمان فدرال برمی گزیند . درهند همانند امریکا دیوان عالی قضائی از استقلال و قدرت فوق العاده ای برخورداراست. در اصل نگهبان قانون اساسی است وقدرت لغو مصوبه ی پارلمان فدرال ومجلس ایالتی را دارد. حل اختلاف بین ایالت ها نیز به عهده ی این نهاد است.
در هندوستان نخست وزیر بالاترین مقام اجرائی کشور است . او را حزب اکثریت درمجلس فدرال (لوک سابها) یا در ائتلاف با نمایندگان حزب(احزاب) دیگرانتخاب می کند. نخست وزیر هیئت دولت را تشکیل می هد و امور اجرائی کشور را به عهده می گیرد وکشور را اداره می کند.

۴- تفاوت های بارز نظام فدراتیو ونظام غیر متمرکز

اکنون به گوشه هائی از تفاوت های بارز بین دو رویه ی متداول وکارآمد اداره کشور، نظام فدراتیو وغیر متمرکز ، می پردازیم، گرچه همان طور که گفتیم در درون هریک از این نظام ها تفاوت هائی،گاهی چشمگیر وجود دارد.
می خواهیم ببینیم با توجه به ساختار کالبدی ایران کدامین متناسب است وکارائی دارد وتمامیت ارضی این سرزمین ثروتمند مُشاع را حفظ و حکومت دمکراتیک مردمی را بر قرار ومردم را بر سرنوشت خود حاکم می کند .

۴-۱- یکی از این تفاوتهای حکومت فدراتیو با نظام غیر متمرکز ( بسیط با تفویض بخشی ازخدمات واختیار به کارگزاران محلی) دراین است که در این نوع حکومت تقسیم قدرت ومسئولیت مطرح است نه تفویض بخشی از اختیارو صلاحیت ها ولذا قیمومت اداری وجود ندارد. در حالی که در نظام غیر متمرکز محدودیت ها وقید وبند ها بیشتر است ودر بهترین شکل و بالاترین سطح آن خود مدیری یا خود اتکائی به کارگزاران منتخب مردم محلی تفویض می شود ودولت مرکزی حق نظارت، کنترل یا سرپرستی را به عهده دارد ؛

۴-٢- درست است که نظام فدراتیو پویا تر و قدرت انعطاف پذیری آن با شرایط حاکم زیادتر از نظام غیر متمرکز است. ولی همین عامل می تواند اعمال نفوذهای قدرت های محلی، به ویژه در ایالت های کمتر رشد و توسعه یافته، نظیر وزیرستان پاکستان یا سیستان وبلوچستان خودمان را تقویت وتشدید کند. در حالی که در نظام غیر متمرکز نفوذهای محلی، به علت آن که حکومت مرکزی برعملکرد های نهاد های منطقه ای نظارت وکنترل بیشتری دارد و پی گیر اهداف ملّی است کمتر امکان سوء استفاده دارند؛

۴-۳-یکی دیگر از تفاوت ها به استقلال مالی وخود کفائی ایالات برمی گردد. همان طور که در پیش اشاره کردیم ، یکی از شرایط پایداری نظام فدراتیو داشتن استقلال مالی هرعضو و سهمی است که برای بقای این اتحاد می پردازد. اگر ایالت ها هم سنگ وهم وزن نباشند وثروت و منابع درآمدی و امکانات وشرایط رشد اجتماعی و توسعه ی اقتصادی وصنعتی آن ها به طور محسوسی متفاوت باشد وزنه به سود ایالت های غنی تر، پردرآمد تر، بزرگتر(از نظرابعاد وجمعیت) وتوسعه یافته ترانحراف پیدا می کند. در چنین حالتی حکومت فدرال موظف است برای رشد و توسعه ی متوازن و همه جانبه ی کل سرزمین برخی از منابع درآمدی(مانند نفت وگاز) را ملّی اعلام کند و سهم بیشتری از کل درآمد حاصل از این منابع ودیگر درآمدهای ملی را به ایالت های واپس مانده، کمتر مساعد و کمتر رشد و توسعه یافته تخصیص دهد. بدیهی است که خوداین امر می تواند ثبات و پایداری این اتحاد را به مخاطره بیندازد.

برای روشن تر شدن مطلب فرض کنیم قصد داریم نظام فدراتیو را در ایران پادار کنیم و نفت وگازاستان های جنوبی وشمالی کشور ودرآمدهای حاصل ازآن،که به آن ها مناطق تعلق دارند منابع ملّی تلقی شده وبر پایه شاخص ترکیبی، مثلاً درجه ی توسعه نیافتگی وشرایط اقلیمی وآب وهوائی، محدودیت ها وامکانات ونظایرآن – نه به طور برابر ویا به نسبت جمعیت- میان ایالت های کشور تقسیم شود. وباز فرض کنیم مردم این استان ها نیز برای حفظ تمامیت ارضی ایران به فرض اول تن دردهند(که بسیار خوش بینانه وآرمانی است) اینان تا چه زمانی(۱۵-۱۰-۲۰ سال) باید از بخش عُمده ای از درآمد وثروت خود چشم پوشی کنند تا مثلاً کردستان، ایلام یا کرمان بتواند به سطح خود اتکائی برسد و نیازبه سهم بیشتر نداشته باشد؟ چرا مردم این مناطق باید این فداکاری را بکنند وهرساله بخش عمده ای از ثروت و دست رنج شان را برای حفظ اتحاد با ایالت های دیگر و حفظ تمامیت ارضی کل سرزمین بپردازند و چه سودی از این اتحاد عایدشان می شود ؟
حال فرض کنیم بخشی از درآمدهای ملّی به نسبت برابر ویا به نسبت جمعیت ساکن بین ایالت ها(فرض کنیم استان ها) تقسیم شود، روشی که منطقی،عقلائی وعادلانه هم نیست( به دلیل نا برابر بودن وضعیت، امکانات وتسهیلات و وجود محدودیت ها،موانع طبیعی) بازهم رشد وتوسعه ی پیوسته، پایدار ومتوازن درکل سرزمین تحقق نمی یابد و کماکان برخی از ایالت ها از کاروان ترقی عقب می مانند.
درچنین حالتی نیز پرسش بالا معنا دار است. در نظام فدراتیو، که ایالت ها حق قانون گذاری و خود مختاری دارند نمی توان ونباید خطر تجزیه برخی ایالت های مرزی ویا ثروتمند را نادیده انگاشت و به خطر تجزیه از راه برگزاری رفراندوم وبا تکیه براین اصل که "انسان حق تعیین سرنوشت خود را دارد" کم بها داد، به ویژه زمانی که مورد حمایت (مادی وغیرمادی) برخی قدرت های خارجی هم قرار داشته باشد و وضعیت بین المللی وداخلی کشور نیز مساعد باشد.
بدیهی است که این خطردر نظام غیر متمرکز، که درآن جنبه ی مُشاعی مالکیت بر سرزمین قوی تر ومعنادار تر است و ثروت ومنابع ملی به کلیه ی ساکنان کشور تعلق دارد - نه منطقه ی خاص - وایالت ها حق قانون گذاری ندارند وبا محدودیت ها وقید وبند ها بیشتری مواجه اند ودر بهترین شکل آن خود مدیری یا خود اتکائی دارند ودولت مرکزی کنترل، نظارت بیشتری بر عملکرد آن ها دارد کمتر امکان رشد ونمو پیدا می کند ؛

۴-۴- یکی دیگر از تفاوتها به عوامل قومی وفرهنگی- زبانی برمی گردد، عواملی که در نظام فدراتیو امکان رشد و نمو بیشتری دارند تا در نظام غیر متمرکز. این عوامل درمناطق کمتر توسعه یافته می توانند تفکر تجزیه ودستیابی به استقلال کامل را تقویت کنند و تمامیت ارضی واستقلال کشور را به خطر بیندازند. در نظام غیر متمرکز نیز مردم هر منطقه می توانند زبان محلی خود را در کنار زبان ملّی آموزش دهند، به آن تکلم نمایند و به ارزش ها، آداب ورسوم وسنت های خود پایبند باشند وفرهنگ فرعی خود راشکوفا نمایند. اما بعلت توزیع منابع درآمدی ازمرکز، نظارت و کنترل بیشتر حکومت مرکزی برعملکرد ایالت ها این تفکر کمترامکان رشد و نمودارد و لذا کمتر احتمال دارد که یکپارچگی ملّی به خطر بیفتد.

این خطر تجزیه در ایرانی که از اجماع چند کشور شکل نگرفته و اقوام ساکن درآن (کرد،لر ولک، بلوچ، فارس وآذری، خراسانی ، خوزستانی ، مازندرانی ، گیلک و..) از نظر ژنتیکی وفرهنگی – سنتی شباهت های زیادی با یکدیگر دارند و به وا قع ، جزئی از یک امپراطوری بزرگ وثروتمند بوده اند را نباید نادیده انگاشت. به رمز پایداری این سرزمین پهناوردر طول تاریخ - به رغم تمام تهاجم هائی که دردرازنای تاریخ مان شاهدش بوده ایم- که نشان از پیوند ژرف وهمبستگی ووابستگی ملّی و درهم تنیدگی و امتزاج شدید جمعیتی است و به نوعی ایرانیان را همبسته و تفکیک ناپذیرکرده است کم بها داد . حق نداریم آرمانی فکر کنیم واز تاریخ درس نگیریم، تجزیه ی یوگسلاوی ، چکوسلواکی سابق ووضع کردستان عراق ومانندآن را نبینیم و نظام فدراتیو را تنها راه مناسب وعقلائی بدانیم و خطر تجزیه وتکه تکه شدن این سرزمین مقدس را به حاشیه ببریم یا به آن بهای لازم ندهیم .

درگرته برداری نادرست وغیر علمی از حکومت های فدرال اصولاً به موضوع بسیار مهّم شکل گیری تاریخی کشورهای دارای نظام فدرال وشواهد زنده از چند پاره شدنهای آنها کمترمورد توجه می شود. اگر به نمونه های گفته شده در بالا و یا به تاریخِ کشورهای فدرال وعملکرد شان در طول تاریخ مراجعه شود، ملاحظه خواهیم کرد که غالباً دلایل عدیده ی سیاسی- امنیتی، اجتماعی- فرهنگی ، اقتصادی ومانند آن ضرورت های همکاری واتحاد دو یا بیشتر واحد (به خوانید کشور) مستقل و شکل گیری حکومت های فدرال وهمچنین تجزیه برخی از آن ها را توجیه پذیر کرده است؛

۴-۵-تفاوت دیگر به ایجاد تعادل وتوازن و توسعه ی پایدار در کل سر زمین برمی گردد. ازاین نظر نیز در کشوری مانند ایران نظام فدراتیو، که درآن کثرت دولت-ملت و تقسیم قدرت واختیار مطرح است با قید وبندهای قانونی وعملی بیشتری مواجه است تا نظام غیر متمرکز، که در آن دولت مرکزی با امکانات واختیارات وسیعتری که دارد بهتر می تواند توزیع منابع (مالی و نیروی انسانی کارآمد ) را در جهت فقر ومحرومیت زدائی وایجاد تعادل و توازن و عدالت اجتماعی در کل سرزمین هدایت نماید وبستر لازم برای رشد وتوسعه پایدارکلیه ی مناطق کشور را مهیا سازد و در برنامه ریزی واجرای پروژه های ملّی با مشکلات کمتری مواجه است، عاملی که در نظام فدراتیومی تواند ایالت های ثروتمند رابه فکر و وسوسه ی استقلال وتجزیه بیندازند یا این خطر را تقویت وتشدید کنند. برای نمونه، مردم خوزستانِ مرز نشین وزرخیز یا خراسان ثروتمند می توانند وسوسه شوند که چرا ثروت ومنابع طبیعی شان را با مثلاً سیستانی و بلوجستانی یا کردی وآذری وکرمانی وغیره تقسیم کنند ودر مقابل چه چیزی عایدشان می شود .

برای روشنتر شدن مطلب، فرض کنیم نیّت و قصد سیاسی و برنامه ی استقرار نظام فدراتیو دراستان سیستان و بلوچستان وجود دارد. اکنون این سئوال مطرح می شود : آیا در این استان وسیع مرزی بسترمناسب و ابزار لازم فراهم است و کارگزاران منتخب مردم محلی توانائی علمی ومالی لازم را دارند وقادرند خود مسئولیت اداره ی امور رابعهده بگیرند و فقر ومحرومیت های شدید موجود را جبران وعدالت اجتماعی را برقرار ودررشد وتوسعه ی متوازن وپایدار منطقه ی خود، همساز با مثلاً خراسان ویا خوزستان ومالاً کل کشور مشارکت فعال داشته باشند. منطقی تر نیست که نظام بسیط با تفویض بخشی ازخدمات، قدرت واختیاربه کارگزاران محلی (غیر متمرکز) استقراریابد وسپردن کار مردم این استان وسیع ودارای ویژگیهای خاص به کارگزاران منتخب خودشان وسازماندهی افقی در فرآیندی تدریجی و پس ازتربیت کادرمورد نیاز، ساخت زیربناها، توسعه ی اقتصادی- صنعتی ومانندآن ودر یک کلام درآمدن از واپس ماندگی ومحرومیت ها وفقر(مادی ومعنوی) ونزدیک شدن به خط تعادل نظری صورت بگیرد؟ مثلاً ابتدا، زیر بنا ها ساخته، نیروی انسانی لازم تربیت شود ودیگر پیش نیازهای توسعه ی اقتصادی ورشد اجتماعی فراهم گردد و به تدریج وبا آماده شدن بستر و ابزار لازم مسئولیت های بیشتری به مقامات انتخابی محلی تفویض شود تا این استان به سطح خود مدیری وخود اتکائی وحتا خود مختاری برسد؟

این استان، استانی است مرزی(با پاکستان وافغانستان)، حساس، بیابانی وکم آب و شدیداً عقب مانده. از نظر سطح سواد وتحصیلات ورشد فکری در رده ی ضعیف دسته بندی می شود: برطبق آخرین سرشماری نفوس و مسکن تنها۳در صد از جمعیت کشور درآن ساکن ا ند و کمتر از ۷ درصد از جمعیت٦ ساله وبیشترِ باسوادآن از تحصیلاتی بالاترازمتوسطه برخوردارند(این نسبت برای استان تهران۱۷،استان اصفهان۱۴،آذربایجان شرقی۱۲، خراسان رضوی یا استان کرمان به ترتیب۱۱ و۱۲محاسبه می شود)، ۳٢درصد بی سوداند ونزدیک به۴۰ درصد از ٦٨درصدی که درآخرین سرشماری خود را باسواد اعلام کردند درسطح ابتدائی سواد دارند یاخواندن ونوشتن و فهمیدن یک جمله ی سا ده را می دانند.
این وسیعترین استان کشور که اغلب مردم آن پیرو مذهب سنی اند واز پایتخت وحتا استانهای مجاورخود(کرمان و خراسان رضوی وخراسان جنوبی) فاصله ی زیادی دارد یکی ازعمده ترین مسیرهای قاچاق مواد مُخدر به درون کشور و برخی کشورهای دیگراست؛ شهر نشینی در آن رشد بسیار کندی داشته وبر طبق آخرین سرشماری حدود ۵۰درصد ساکنان این استان در روستا زندگی می کنند، از نظر خدمات رسانی به مردم(بهداشتی- درمانی، آموزشی، رفاهی وغیره) و تولید صنعت وکشاورزی درسطح نازل یا بسیار نازلی درجه بندی می شود( ر.ک:۳و۷). در نتیجه استانی است خدماتی با توان تدارکاتی بسیار ضعیف ونرخ بیکاریِ آشکارو پنهان آن به طور محسوس بالاتر از میانگین ملّی است. در سال ١٣٨٥، درکل استان فقط ۲۵عنوان کتاب انتشار یافت ودو سینما به ساکنان این منطقه ی وسیع( ۱٨۱۷٨۵کیلو متر مربع وسعت دارد) سرویس می دهند(برای شناخت بیشتر ر.ک: ۳و بلوگ نویسنده). دراستانی با این مشخصه ها وبا ویژگی های فرهنگی خاص خود چگونه کارگزاران انتخابی محلی (با فرض آزاد بودن انتخابات و نبودن اعمال نفوذ ها و رأی خریدن ها) قادرند در دام نفوذهای محلی و خودکامگی ها نیفتند یا آن را مهار کنند؛ دست تجاوزعوامل خارجی را قطع وامکان تجزیه را به صفرنزدیک کنند، صنعت ویا کشاورزی را توسعه دهند، اقتصاد آن را رونق بخشند،آموزش عالی را به سطح متناسب با نیازها جامعه توسعه دهند وخدمات بهداشتی- درمانی مردم رابه حد معقول ومطلوب وهم ترازبا استان های دیگر کشور برسانند، نابرابری اجتماعی وفقرو محرومیت ها را کاهش دهند و جامعه را به خط تعادل پایدار درسطح ملّی برسانند و مردم سالاری وعدالت اجتماعی را برقرارکنند؟
در اینجاست که ضرورت بستر سازی و آموزش کادر ومهیا کردن ابزار لازم برای خود مدیری و خود اتکایی بهتر معنا دارمی شود. سپردن کار مردم ،مثلاً این استان به خودشان بدون پیش نیازهای ضروری می تواند ضایعات جبران ناپذیری ببار آورد وتوزیع ناعادلانه درآمد وثروت موجود را تشدید و منطقه رابه یک وزیرستان(ایا لتی در شمال شرقی پاکستان، محل استقرارطالبان) دیگری تبدیل کند. توسعه ی اقتصادی و رشد اجتماعی متوازن این استان و روند توسعه و پیشرفت پایدار کل کشور را هم به مخاطره ا ندازد وخطر تجزیه را تشدید کند.

بنابرآن چه گفته شد به نظر می رسد، در وضعیت ایران امروز با ساختارفضائی، شرایط جغرفیائی و اقلیمی و قومی و با در نظر گرفتن سمت وسوی ثروت ومنابع ملّی این مُلک مُشاع، که کلیه ی ساکنان آن بدون توجه به جنسیّت، زبان یا گویش و یا قومیت یا مذهبی که دارند دردارائی های عمومی، منابع عظیم زیر زمینی وبطورکلی آب وخاک آن حق حاکمیت مشترک دارند وبا درنظر گرفتن توزیع نا عادلانه وغیر منطقی ثروت ومنایع(مالی وانسانی) درکل سرزمین ودر نتیجه واپس ماندگی برخی مناطق مانند سیستان وبلوچستان، کرمان، ایلام، چهار محال وبختیاری، کردستان و لرستان و... نظام بسیط با تفویض بخشی ازخدمات، قدرت واختیار به کارگزاران محلی (نظام غیرمتمرکز)در فرایندی تدریجی کارا ومناسبترین روش است. درحالی که نظام شبه فدراتیو یافدراتیو کامل می تواند نابرابری وعدالت اجتماعی و واپس ماندگی را تشدید، قدرت نفوذ های محلی، بویژه در مناطق واپس مانده یا کمتر توسعه یافته وفقیر را تقویت کند و تمامیت ارضی را به مخاطره اندازد.
در واقع هر طرحی که درآینده در پیش گرفته شود تا برمجموعه ی این نابسامانی های واقعی وتاریخی فائق آید،همدلی مجموعه ی مردم ساکن در این سرزمین پهناور ومشارکت صمیمانه وصادقانه ی همه ی آنان رامی طلبد. در ایران امروز نظام فدراتیو یا شبهه فدراتیو قادر به جلب این همدلی وهمراهی مردم ایران نیست. درست است حق کشی ها وظلم های دیروز وامروزی که به مردم ایران، به ویژه به ساکنان برخی مناطق به طور مضاعف شده واقعیت هائی هستند انکار ناپذیر، امّا قطعاً چاره ی آن برداشتن گام های سنجیده وعقلائی است ونه آرمانی. به گمان ما، نظام دمکراتیک غیر متمرکز،که درذیل چند مزیت وبرتری آن را برمی شماریم، هم می تواند به خواست های به حق ِتاریخی مردم ایران پاسخ دهد، واپس ماندگی ها، فقر ومحرومیت ها را جبران وتعادل وتوازن پایداردرسطح ملّی را برقرار کند و هم آسیب ها وخطرات احتمالی نظام فدرال را ندارد.

۵-چند مزیت عُمده ی استقرار نظام پارلمانی غیر متمرکزدر ایران:

۵-۱- مدیریت خِردمندانه ی کل سرزمین باایجاد قطب های صنعتی و یا کشاورزی، ضمن حفاظت از محیط زیست ومنابع طبیعی کشور، رشد وتوسعه ی خدمات، به ویژه آموزشی، بهداشتی ودرمانی با اولویت دادن به مناطق واپس مانده ویا محروم وفقیر ومالاً توسعه ی پایدارومتوازن کل سرزمین ؛

۵-۲- برنامه ریزی در سطح ملّی و نجات کشاورزی از این سرگردانی وبهره برداری بهینه ازآن از راه یکپارچه کردن اراضی زراعی(فعلاً خرده مالکی ست)،مدرنیزه و مکانیزه کردن کشت وزرع و بهره برداری درست از منابع آب وخاک کشور وجلوگیری کردن از تخریب جنگلها ومراتع وزیست بوم های دیگر وساخت وسازغیر مجاز در اراضی قابل کشت وزرع؛
۵- ۳ - استفاده ی بهینه از ثروت ودیگر منابع درآمدی ملّی، توزیع منطقی و هدفمند آن بین مناطق، با اولویت دادن به مناطق واپس مانده ومحروم و توسعه ی همه جانبه و پایدار کل کشور. همان طور که مشاهده کردیم، در ساختار کالبدی این سرزمین پهناورعدم تعادل وتوازن شدید است. برخی مناطق منابع(مالی وانسانی)، امکانات درآمدی و ظرفیت های لازم ومورد نیاز رشد وتوسعه ی اقتصادی، اجتماعی – فرهنگی، صنعتی وکشاورزی برای خود مدیری را ندارند ولذا ضرورتاً به کمک حکومت مرکزی بیشتر نیازمندند و حقاً باید سهم بیش تری از کل درآمدها ی ملی به آن ها اختصاص یابد؛عاملی که همان طور که ذکر شد در نظام فدراتیو در شرایط کشوری چون ایران، به ویژه در دراز مدت خود می تواند خطر آفرین باشد.
برای روشنتر شدن مطلب، نتایج آخرین سرشماری عمومی نفوس ومسکن( سال ۱۳٨۵)نشان می دهد که استان های آذری نشین همجوار، یعنی آذربایجان شرقی، اردبیل، زنجان وبا فرض این که نیمی از مردم آذربایجان غربی نیز آذری باشند(فرضی که برآوردی است احتمالی)جمعاً کمی بیش از۱٠در صد جمعیت از کل کشور را شکل می دهند(برآوردها نشان می دهد که آذری زبان های پراکنده در کل ایران حدود۱٦ تا٢۵ درصد هستند*) یا ساکنان استان های کردستان،
________________________________________
*منابع: رزم آرا- فرهنگ جغرافیای ایران ۱۳۲۷؛ سیا و کنگره ی امریکا، زبان، جمعیت و دمگرافی ایران۱۳٨٩؛گیتا شناسی ایران۱۳٦۰؛ اطلس Narodov. Miraمسکو۱٩٦۴)۱۳۴۳(
کرمانشاه و فرض کنیم که بخشی ازایلام،نیمی ازمردم آذربایجان غربی وکل جمعیت شهرستانهای ملایر، تویسرگان ونهاوند ازاستان همدان غالباً کرد نشین باشند(فرضی خوش بینانه)، یعنی کمی بیش از٨درصدکل جمعیت کشور (برآورد ها موید آن است که بین۵ تا ٨،۷در صد کرد زبان در کل مناطق ایران زندگی می کنند*) ویا استان اکثراً بلوچ نشین سیستان وبلوچستان ۳ درصد جمعیت کشوررا در خود جای داده است( طبق برآورد ها بین۵،۱ تا ۲در صد کل مردم ایران بلوچ هستند*). اکنون بحث را با این فرض دنبال می کنیم که اکثریت مردم ایران نظام فدراتیو را پذیرفته وقبول کردند که قدرت واختیار بین حکومت فدرال و ایالت های ایران تقسیم شود و باز فرض می کنیم نفت، گاز، پترو شیمی ،برخی صنایع پردرآمد کانی (مثلاً فولاد،مس وطلا) ودرآمدهای ناشی از این منابع ،همچنان که درآمدهای استان قدس
رضوی ودرآمدهای ناشی از خطوط حمل ونقل هوائی ودریائی و... ملّی اعلام شود (فرضی آرمانی وبسیار خوش بینانه است که نمایندگان مناطق ثروتمنددر مرحله ی تدوین قانون اساسی ملی و تقسیم قدرت واختیار زیر بار آن بروند). منطقاً ایالت های کرد یا آذری یا لر یا بلوچ نشین باید از اولویت خاصی برخوردار شوند تا به خود مدیری برسند ودر نتیجه سهم بیشتری از درآمد های ملّی برای جبران عقب ماندگی ها، زیر ساخت ها وبرنامه های عمرانی وجاری به آن ها اختصاص یابد. بدیهی است که بخشی از این سهم بایداز استان های غنی از نظر منابع وامکانات وثروتمند مانند استان زرخیز خوزستان( که درآن می توان از زمین زراعی دوبارمحصول گرفت) ودارای منایع غنی نفت وگاز وپتروشیمی و غیره است تأمین شود. خوزستان به همراه استان بندری هرمز گان- استان های مرزی- ( بخشی از ساکنان آن عرب زبان هستند. برآورد ها نشان می هند که بین۲ تا ۳در صد از مردم ایران عرب زبان هستند*)) جمعاً ٨ درصد جمعیت کل کشور را در خود جای داده اند، نقاطی هستند جنگ زده، ویران شده وبا مشکلات ومعضلات عدیده ای مواجه وتا رسیدن به خط تعادل راه درازی را باید طی کنند چرا نیاید عقب ماندگی های خود را جبران کنند و موظف شوند بخش عمده ای از درآمدهایشان را به خزانه دولت مرکزی واریز نمایند و حداقل در میان مدت به طور محسوسی حتا کمتر از نسبت جمعیتشان سهم ببرد. دراین جا باز این پرسش مطرح می شود که درنظام فدراتیو، که تقسیم قدرت واختیار مطرح است و ایالت ها از استقلال نسبتاً زیادی برخوردارند، حق قانونگذاری دارند و حتا می توانند قوانین مصوب مجلس ملّی را نپذیرد چگونه این توزیع درآمدی عملی خواهد بود؟ چرا استان های غنی از نظر منابع درآمدی وثروتمند باید بپذیرند که از این در آمدِ ملی تلقی شده حتا به نسبت سهم جمعیتی شان هم برخوردار نشوند وبه ایالت هائی که محدودیت هائی دارند و از ظرفیت ها ومنابع درآمدی لازم برای خود مدیری وخود اتکائی برخوردار نبوده وقادر نیستند هماهنگ با سطح ملّی رشد کنند وتوسعه یابند وهمواره نبازمند این امتیاز هستند تخصیص داده شود؟ وبالاخره،چرا ایالت های ثروتمند سواحل شمالی یا جنوبی کشور ومانند آن به فکر جدائی و استقلال نیفتند وبا مثلاً انجام همه پرسی و به کمک کشور های بیگانه این فکر را عملی نکنند؟

۵-۴- در روش غیر متمرکز یکپارچگی وتمامیت ارضی کل سرزمین بهتر حفظ می شود و در کل کم هزینه تر واقتصادی تر است تا در شرایطی که هرایالت قوای سه گانه ی خود را تشکیل دهد و در امور جاری و عمرانی خود اتکا باشد. در این روش مجلس ملّی(که از نمایندگان همه ی ایالت ها شکل می گیرد) و حکومت مرکزی مورد تأیید آن، علاوه بربرنامه ریزی های کلان رشد وتوسعه اقتصادی در سطح ملّی، منابع رادر جهت ساخت زیر بناها و ایجاد وگسترش قطبهای صنعتی، کشاورزی وخدماتی کل کشور(نه ایالت خاص) و مشارکت دادن هر چه بیشتر مردم کارآمد محلی در امورخود (خود مدیری) وایجاد همگرائی فرهنگی سوق می دهند و برعملکرد های مناطق نیز کنترل ونظارت بیشتری دارند تا در نظام فدراتیو.

۵-۵ دولت مرکزی با تصویب مجلس ملّی می تواند نظام شهری در سطح کشور را پویا یا پویا ترکند. با شناخت استخوان بندی شهرهای عُمده ی کشور، حوزه ی نفوذ هریک وسلسله مراتب نظام پیچیده ی شهری وسطح بندی خدمات عُمده ی شهری(مثلاًشهرهای بیش از صدهزار نفرجمعیت)، برپایه ی مثلاً مقیاس گوتمان(ر.ک: ۳) به شناخت ورشد وتوسعه ی شهرهای محروم، فقیر ویا کمتر توسعه یافته یا واپس مانده اولویت دهد وبه تدریج بخشی ازخدمات، قدرت تصمیم گیری و اختیارات را به کارگزاران منتخب محلی تفویض نموده وآنها را به سطح خود مدیری ارتقاءدهد.
از سوی دیگر، دولت مرکزی طبق قانون اساسی ملی موظف می شود به شهرهائی که از سطح خدمات رسانی و رشد وتوسعه ی معینی(سطح آن راشاخص تعیین می کند) برخوردارند وقادرند مدیریت منطقه ی خود یا فرامنطقه ای را به عهده بگیرند(بستر لازم مهیاست) خود مدیری تفویض نماید.
وظائفی چون توزیع ثروت ودرآمد ملّی وسیاست پولی ومالی، حق قانون گذاری، برنامه ریزی های کلان اقتصادی و اجتماعی، آموزشی، بهداشتی ودرمانی، ترابری و امورعمرانی کلان ومانند آن درسطح ملّی و همچنین سیاست و روابط بین المللی، سیاست دفاعی ونظایر آن و بطور خلاصه اموری که به منافع ملّی وابسته اند و آن هایی که در

________________________________________
*ایضاً منابع ص ۱٢
توسعه ی پایدارومتوزان کل سرزمین به سرمایه گذاری کلان نیاز دارند و نهادهای محلی قادربه انجام و حل و فصل آن نیستند به عهده ی دولت مرکزی و مجلس ملی است. هم اوست که در ایالت های خود مدیر نقش ارشادی ایفا می کند.

۵-٦ - یکی دیگر از مزیت های نظام غیرمتمرکز به فقر ومحرومیت زدائی وبرقراری عدالت اجتماعی در کل سرزمین برمی گردد. تمرکززادئی ومتعادل کردن تراکم وتجمع جمعیتی واستفاده ی بهینه از نظام شهری می تواند به برقراری عدالت اجتماعی و توسعه ی اقتصادی واجتماعی وساختار فضائی متناسب،همه جانبه وپایدار کل سرزمین منجر شود؛

۵-۷- نکته ی بسیار مهّم دیگر به ساختار وتقسیمات کشوری در وضع موجود برمی گردد.
مطالعه و بررسیهای ما موید آن است که ساختار موجود و حدود سیاسی- اداری وتقسیمات کشوری در این سرزمین پهناوربه گونه ایست که تغییر آن غالباً با مشکلات عدیده ای همراه است، اگر نا ممکن نباشد. چرا که در یک جامعه ی دمکراتیک ومردمی دولت مرکزی حق ندارد و مجلس ملّی نباید ونمی تواند اجازه دهد که تغییر ویا جابه جائی جمعیتی ناخواسته وبه زور سرنیزه صورت بگیرد. چگونه می توان کردها ی مثلاً کرمانشاه،آذربایجان غربی، همدان را متقاعد کرد که یک ایالت را شکل بدهند و به مرکزیت، مثلاً سنندج گردن نهند. یا چگونه می توان مردم کردستان وبخشی از آذربایجان غربی یا دیگر کردها ، برای نمونه کردهائی که مثلاً در بجنورد یا شیروان(در شمال شرقی خراسان) سالها ساکن هستند راعلاقمند یا وادار کرد به مرکزیت مثلاً کرمانشاه گردن نهند. در یک جامعه ی دمکراتیک یا حتا دیکتاتوری مگر ممکن است آذری، کرد، لر،لک و بلوچ، عرب وغیره که مدت ها پیش به تهران،مشهد یا گیلان ویا بندرعباس ودیگر نقاط این سرزمین پهناور مهاجرت کرده و درآن سکنا گزیده وعلائقی دست وپا کرده اند را علاقمند کرد یا اجباراً و با استفاده از نیروی نظامی وسرنیزه به مبداء وایالت ذی ربط برگرداند. (برای اطلاع بیشتر به نتایج سرشماری عمومی نفوس ومسکن سال ۱۳٨۵– جدول برآورد مهاجرت واردشده طی۱٠سال گذشته رجوع شود).

چنین کاری را اگر رژیم های دیکتاتوری درایران می خواستند هم قادر به انجام آن نمی شدند. شواهدمتعدد نشان می دهد که تغییر وضع موجود کشوراز نظر تقسیم بندی سیاسی- اداری کار ساده ای نیست و نباید آرمانی فکر کرد. مسلماً اگر عملی باشد، که بنظر نمی رسد، با مشکلات عدیده ای همراه خواهد بود. برای روشن شدن مطلب، فقط به یکی دو شاهد ومثال عینی وساده بسنده می کنیم. در سال ۱۳۷۴ (۱٩٩۵ ) پروژه ی توسعه اقتصادی واجتماعی استان همدان به شرکت مهندسین مشاور تهران پژوهش واگذار شد و نویسنده ی این مقاله مدیریت آنرا به عهده داشت( ر.ک به منبع. نتایج مطالعات وپژوهش های میدانی گروه مطالعاتی - تهران ۱۳۷٨) . گروه مطالعاتی از جمله تغییر جزئی در یک ناحیه (ایجاد یک بخش از تجمع ۱۵روستا) را پیشنهاد وتوصیه کرد. مقامات مسئول استان ووزارت کشور با در نظر گرفتن ضوابط موجود تصویب کردند که روستائی بنام"پری" که در شاخص تعیین شده نمره ی بالاتری آورده بود وبا ضوابط وزارت کشور همخوانی داشت به مرکز بخش ارتقاء یابد. ساکنان یک روستای دیگر از این مجموعه، بنام "زنگنه" به دلیل فرهنگی وبرای کسب امتیاز مرکز بخش شدن آن چنان به مقامات مسئول فشار آورده و اعمال نفوذ کرده اند که مقامات مسئول وادار شدند آن روستا را هم به مرکز بخش تبدیل ودر نتیجه این ۱۵روستا را بین این دو تقسیم کنند. نمونه ی دیگر شهر قزوین است که در تقسیمات کشوری جزئی از استان زنجان بود ولی شهر زنجان را به مرکزیت نمی پذیرفت، همواره نگاه به تهران داشته و خدماتش را از پایتخت می گرفت. پس از استقرار جمهوری اسلامی و اعمال نفوذ ها به استان جداگانه ای تبدیل واز مزایای استان برخوردار گردید. از این نمونه ها زیاد است. می توان قم، گرگان، اردبیل و... را مثال آورد. ولی برای نشان دادن اهمیت مطلب بهمین شواهد بسنده می کنیم.
به نظر می رسد، یکی ازدلائل عمده ای که درمطالعات وبررسی های طرح کالبدی ملّی وساختار فضائی کل سرزمین در سطح کلان وهمچنین درتلفیق یافته های مجموعه ی مطالعات وبررسی ها وسنتزگیری ازآن( ر.ک به : ۳ و۴صص ۱۱و۱٢)، اصول تقسیمات کشوری(استان، شهرستان، بخش، روستا) حفظ وده قطب توسعه یا مرکز فرامنطقه ای پیشنهاد شد( ر.ک: ۳یا۴ )همین دشواری ها، ویژگی ها ومختصات جغرافیائی،اقلیمی وهمگرایی فرهنگی بوده است؛

۵-٨- تفاوت دیگر به همگرایی فرهنگی وهویّت ملّی بر می گردد. در نظام غیر متمرکز همگرائی فرهنگی تقویت می شود و هویّت ملّی وزبان ملّی در چارچوب هویّت قومی- مذهبی تعریف نمی شود ، ضمن آنکه زبان محلی می تواند در کنار زبان ملّی آموزش داده شود وبه کار آ ید ؛

۵-٩- با این روش، دمکراسی پارلمانی وحکومت مردمی در کل کشوراستقرار می یابد، نه در برخی مناطق آن. آزادیهای مشروع وانسانی،مانند آزادی اندیشه وبیان، قلم، مذهب، تشکل های سیاسی وصنفی وسایر حقوق خصوصی وجمعی را قانون اساسی ملّی برای کلیه ی مردم ساکن درکل سرزمین تضمین می کند. خِرد ودرایت واقتدارجمعی وتبدیل روابط عمودی حاکم برجامعه به روابط افقی،حتا درخانواده های سنتی، که جرقه های اولیه ی آن هم اکنون به روشنی مشاهده می شود وتضمین کننده ی دمکراسی ا ند محل رشد ونمو بهتری پیدا می نمایند؛

۵-۱٠- وبالاخره بافرهنگ سازی هنجارهای اجتماعی وارزش های بازدارنده ی رشد وتوسعه ی جامعه مانند، روابط افراد با یکدیگر که اصل را بر بی اعتمادی می گذارد وذات انسان را شرور می داند، مرد را برتر از زن می داند، متکی به غیر است ویا به گذشته افتخار وبه زمان حال نگاه می کند وکمتر آینده نگر است، اعتقاد به قضا و قدر، تقدیر و سرنوشت دارد و... به هنجارها و ارزشهای مثبت تبدیل شده ودر خدمت کرامت انسانی، از میان برداشتن تبعیض جنسیتی ورشد و توسعه ی پایدار کل سرزمین قرار می گیرد.


لطفاً پیشنهادات ونقدهای خود را به ایمیل زیرارسال فرمائید
nezamdemo@gmail.com
کاظم ایزدی
جامعه شناس
استاد سابق دانشگاه تهران


منابع و مآخذ
١- سرشماری عمومی نفوس ومسکن ،مرکزآمارایران، سال ١٣٥٥.
٢- سالنامه آماری کشور سال١٣٥٦ و١٣٥۷،مرکز آمار ایران.
٣- ایزدی کاظم ، شبکه شهرهای مهّم کشور، طرح کالبدی ملّی ایران، وزارت مسکن وشهرسازی، تهران سال١٣۷٣.
٤- توفیق فیروز،آمایش سرزمین،تجربه جهانی وانطباق آن باوضع ایران، وزارت مسکن وشهرسازی، تهران سال١٣٨٤.
٥- خوبروی پاک. محمد رضا، تمرکز زدائی و خودمدیری سال١٣٨٤.
٦- گزارش ملّی آموزش عالی، وزارت علوم، تحقیقات وفن آوری،سال١٣٨٤.
۷- نتایج سرشماری نفوس ومسکن ایران، مرکزآمار ایران،سالهای١٣۷٥ و١٣٨٥.
٨-سالنامه آماری کشور سالهای ١٣۷٥و١٣٨٣،مرکزآمارایران.
۹-طرح توسعه ی اقتصادی خراسان، ست کوپ- اتلو تهران١٣٥١.
١٠- خلاصه ی گزارش استراتژی دراز مدت طرح آمایش سرزمین، سازمان برنامه وبودجه ،مشاور ستیران، مرحله‍ی اول، تهران ١٣٥٥ومرحله‍ی دوم، تهران١٣٥٦وگزارش سه ماه اول،تهران سال ١٣٥٤.
١١-مطالعات طرح پایه‍ی آ مایش سرزمین اسلامی، کتاب اول،سازمان برنامه وبودجه، تهران١٣٦٤.
١٢-مطالعات طرح آمایش سرزمین اسلامی، جمعبندی، وزارت برنامه وبودجه، تهران١٣٦٨.
١٣- برنامه ریزی در ایران وچشم اندازآینده‍یآن ، موسسه عالی آموزش وپژوهش مدیریت وبرنامه ریزی، تهران ١٣٨٥.
١٤- توسعه در ایران ١٣٥٧- ١٣٢٠، خاطرات گودرزی منوچهر، فرمانفرمایان خداداد و مجیدی عبدالمجید . تهران
١٥- راسخ شاپور، تعلیم وتربیت در جهان امروز. تهران، ١٣٤٧
١٦- محمدی ملایری محمد ،تاریخ وفرهنگ ایران،جلد اوّل چاپ دوّم - تهران ١٣٧۹
۱۷-مشارکت سیاسی زنان در هفتمین دوره ی انتخابات ریاست جمهوری ایران – مرکز مطالعات وتحقاقات بین المللی دانشگاه تهران تهران،۱۳۷۷
۱٨- افشار ایرج ، زندگی طوفانی، خاطرات سید حسن تقی زاد، انتشار علمی- چاپ اول تهران۱۳٨۲
۱٩-برنامه های عمرانی دهه ٦۰-۱۳۵۰ سازمان برنامه و بودجه ، تهران
٢۰- طرح کالبدی ملّی ایران، گزارش تلفیق طرح کالبدی ملّی ایران – تهران وزارت مسکن وشهرسازی- معاونت شهرسازی و معماری،۱۳۷۵
۲۱- ماجدی آ ذر ، دیروز و فردای ایران، کنفرانس انجمن پژوهشگران ایران در هلسینگی- فنلاند سپتامبر ۲۰۱۰
۲۲- شیمی شهاب، مدل دمکراسی مورد نظر برای ساختار حکومت فدرال در ایران- کنفرانس انجمن پژوهشگران ایران در هلسینگی- فنلاند سپتامبر ۲۰۱۰
تسلیمی ودیگران ، طراحی الگوی استقرار نظام فدراتیو در ایران- فصلنامه ی مدرس علوم اجتماعی- تهران-۱۳٨۴-٢۳
٢۴- توفیق فیروز -برنامه ریزی در ایران و چشم انداز آینده ی آن- مرکز مطالعات و تحقیقات شهر سازی و معماری ایران،چاپ اوّل، تهران۱۳٨۵
25- Datar( 1996) Schéma national d’ Aménagement et de développement du terretoire , Paris
26-Datar( 2000 revue et réditée , 2002) Aménqger la France de 2020
27- Journal de Créteil ,sep 2011
28-L’ assemblée féderale, Loiféderale sur l’amenagement de territoire
(, www.admin.ch
29-Daniel Noine ,L’espace français.EdArmand Colin, Paris1989
-۳۰Centre National de Formation et d’Etudes-
L’organisation politique, administrative et judiciaire de la France
OCTOBRE 2001
-۳۱www.univ-metz.fr/9321-uel-syst-me-politique-et-a
-۳٢www.eipa.eu/en/eipascope/.../&tid=1428
-۳۳www.univ-metz.fr/9321-uel-syst-me-politique-et-a
۳۴- طرح توسعه ی اقتصادی و اجتماعی استان همدان. سازملن برنامه وبودجه ی استان همدان – مهندسین مشاور تهران پژوهش تهران ۱۳۷٠
۳۵-فرهنگ اجتماعی واقتصادی جهاد سازندگی- وزارت جهاد سازندگی، تهران سال۱۳٦۰
۳٦-ایزدی کاظم. ضرورت اجرای نظام غیر متمرکز در ایران – نامه ی علوم اجتماعی شماره ی یک ، تهران ۱۳۵۴

www.fr. wikipedia.org/wiki/Inde.-۳۷
www.frwikipedia:org/politique_de_l’inde.-۳٨
- www.Maison de l’ Inde :com.-۳٩
www.independent.co.uk/- wikipedia.org/wiki/Congrès_des_États-Unis -۴۱
-۴٢www.dadalos.org/int/Parteien/grundkurs4/.../regierungssystem.htm
-۴۳.wikipedia.org/wiki/Federal_government_of_the_United_States
-۴۴www.whitehouse.gov/our-government
-۴۵usgovinfo.about.com/od/rightsandfreedoms/u/gov101.htm
-۴٦www.senat.fr/.../etats-unis-amerique.htm
۴۷-www.nasser-iran.com/Rojin/HTML.../08.htm
۴٨- آرنت هانا – انقلاب، ترجمه عزت اله فولادوند، انتشارات خوارزمی - تهران ،چاپ سوم۱۳٨۱
 ۴٩- ناطق ناصح. زبان آذربایجان و وحدت ملی ایران – تهران -۱۳۵٨
 ۵۱- نگاهی مرتضی زنده باد فاش گوئی( یادداشتهای سفر باکو –نشر زملنه کالیفرنیا-۱۳۷۰
۵٢ -ایران هویت، ملیت ، قومیت به کوشش احمدی حمید-تهران ۱۳٨۳
- ۵۳- فرزاد شاهرخفرقه ی دمکرات آذربایجان- از تخلیه ی تبریز تا مرگ پیشه وری- تهران انتشارات اوحدی ۱۳٨٦
- ۵۳- تدین احمد( ترجمه) ناسیونابسیم در ایران –تهران ۱۳۷٢
۵۵--یحیائی حسین، آذربایجان در گذرگاه تاریخ- تهران ٢٠٠٦