تأملی در مفهوم تمرکز زدائی و
فدراليسم
مقاله حاضر تلاشی است در زمينه روشمند نمودن بحث
مربوط به روش و ضرورت تاسيس جمهوری فدرال در ايران که شامل يک مقدمه و دو بخش
ميباشد .
بخش ۱ :ويژگيهای نظام فدرال
بخش ۲ : لزوم و روش تأسيس جمهوری فدرال در ايران
مقدمه
متاسفانه انديشمندان ما به مباحث مهمی همچون عدم
تمرکز و نظام فدرال کمتر به مثابه مباحثی مستقل و از ديدگاه تعميق دموکراسی اداره
خوب حکومت[۱] توسعه موزون و پايدار تضمين بيشتربرای برخورداری از حقوق شهروندی
وبرابری فرصتها عدالت اجتماعی و کاهش فقر پرداخته اند . محور اصلی بحث آنان از
مخالف و موافق مسائل قومی آنهم عمدتا از ديدگاه ايدئولوژيک چپ ويا ناسيوناليستی
بوده است .
به نظر نگارنده روش بحث جاری بطور اصولی با برخورد
سنتی به مساله حقوق اقوام و نوع رابطه آن با اداره غير متمرکز و يا فدرال نظام
حکومتی کشور متفاوت است .
تحقيق در زمينه تأسيس يک نظام فدرال مبتنی بر
دموکراسی پارلمانی و حقوق بشربر مبنای آراء شهروندان آزاد و يا دستيابی به درجاتی
از عدم تمرکز در نظامهای سياسی موجود از لحاظ روش موضوع و نتايج حاصله آن از مسأله
حقوق اقوام و اقليتها جدا است و موضوع بررسی آن گستره جغرافيائی کشور و همه
شهروندان آنست . بررسی مسأله اقوام و علل پايمالی حقوق اقليتها و روشهای ويژه رفع
ستم از آنان در اين مقوله جای ويژه ئی را بخود اختصاص نميدهد و فقط تا جائيکه
مستقيما به اين مباحث ارتباط داشته باشد مورد بررسی قرار ميگيرد . نوع رابطه اين
دو مقوله به يکديگر از نوع روابط علت و معلولی نيست .
چون دريک دموکراسی فدرال سياست آموزشی فرهنگی و
مالی و اقتصادی در هر ايالت عضو مستقلا تعيين ميشود بنا بر اين آن دسته از اقوام و
مليتها که به نسبت کل جمعيت کشور اقليت محسوب ميشوند و در ايالت خود در اکثريتند
در صورت وجود يک نظام مبتنی بر دموکراسی پارلمانی در چهارچوب قانون اساسی کشور
نسبت به سياست آموزشی فرهنگی زبان اقتصاد محلی و غيره خود مختار خواهند بود بنابر
اين در چنين نظامی مسائل قومی نيز راه حل صحيح خود را خواهديافت ولی کماکان بايد
اين توجه را داشت که طبيعت بررسی در زمينه لزوم يا عدم لزوم تأسيس يک نظام فدرال
از سرشتی ديگر است .
زمينه اين بررسی استفاده از روشهای علمی تجربيات
جهانی واقعيات موجود در ايران معاصر و هدف آن توزيع متقارن و متناسب قدرت حکومت
توزيع اقتدار بوروکراتيک از مرکز به سطح کشور امکان حکومت خوب با تقسيم حکومت
مرکزی به واحدهای خودمختار کوچکتر تحويل سرويس بهتر و مبتنی بر نيازهای واقعی مردم
هر محل ايجاد روند توسعه موزون و پايدار و همه جانبه و ايجاد امکان مشارکت موثر و بيشتر
برای شهروندان کنترل مؤثر نظام بوروکراتيک و قدرت سياسی وايجاد دولت پاسخگو[۲] و
در نتيجه تضمين بيشتر حقوق شهروندی و امکان دسترسی کمابيش يکسان به فرصتها برای
همه شهروندان اعم از مرکز نشين و حاشيه نشين و افزايش کارآيی نظام سياسی و رشد
درجه عدالت اجتماعی و در نتيجه ايجاد وفاق ملی بر اساس حقوق شهروندی ميباشد .
فرض اصلی برای امکان ايجاد يک دموکراسی فدرال
امکان ايجاد يک دموکراسی پارلمانی در کشورميباشد . در حقيقت گسترش دموکراسی
پارلمانی به يک نظام فدرال برای دستيابی به اهدافی است که در يک دموکراسی پارلمانی
با ساخت متمرکز قدرت دستيابی به آنان کمتر ممکن است ويا ممکن نيست .
در نبود يک دموکراسی پارلمانی نظام فدرال تغييری
در ماهيت حکومت مرکزی نخواهد داد . تجربه اتحاد جماهير شوروی سابق يوگسلاوی و
مثالهای مشابه ديگر ما را از هر استدلالی در اين زمينه بی نياز ميکند.
نکته مهم ديگر عنايت به تفاوتهای موجود بين ايجاد
يک فدراسيون جديد متشکل از واحدهای سياسی مجزا و مستقل و تبديل يک واحد سياسی
موجود با نظام حکومتی متمرکز به نظام فدرال است .
درحالت اول چند واحد مستقل سياسی که هر کدام خود
حکومتی با تأسيسات لازم ودستگاه های سياسی مالی و اداری جا افتاده هستند صرفا برای
رسيدن به اهدافی که برای هر يک جداگانه قابل حصول نيست گرد هم می آيند و با تنظيم
يک قرارداد ( در شکل " قانون اساسی " ) مقداری از اختيارات خود رابه
حکومت مرکزی واگذار مينمايند . بنابر اين از لحاظ حقوقی اين قرارداد قراردادی بين
چند حکومت مستقل است و حکومت مرکزی در درجه نخست مظهر اراده ملی و جمعی شهروندان
نبوده و شهروندان هر يک از واحدهای سياسی باصطلاح نه اصالتا که وکالتا و از طريق
حکومتهايشان به حکومت مرکزی پيوند می يابند . يعنی هر واحدسياسی که خود دارای
حاکميت ملی مستقل و پيشينی است داوطلبانه برای پيوستن به اتحاد جديد از مقداری از
اين حاکميت بنفع ايجاد حکومت فدرال صرف نظر ميکند ولی کماکان در محدوده قرارداد
جمعی ( يعنی قانون اساسی فدرال) حاکميت ملی مستقل خود را حفظ ميکند.
درست است که در نظامهای فدرال پيشرفته وحدت ملی بتدريج
و با گذشت زمان مرزهای ولايات را درنورديده و منافع مشترک چنان قوی ميشودکه حکومت
مرکزی نقشی فراتر می يابد ولی در اصل قانون اساسی فدرال يک قرارداد مشترک و
داوطلبانه است که بنا بر تعريف مانند هر قرارداد ديگری اصل بر حق فسخ قرارداد و حق
بازگشت به قبل از آن قرارداد از سوی هر يک از واحد های عضو ميباشد مگر اينکه در
متن قانون اساسی جز آن پيش بينی شده باشد.
ولی در حالت دوم يعنی زمانی که مردم و يا حکومت يک
کشور با سابقه استوارتاريخی و حکومتی موجود و متمرکز بهر دليلی تصميم بگيرند بخشی
از حاکميت ملی را که متعلق به همه شهروندان آن کشور است به واحدهای محلی واگذار
کنند حکومت مرکزی همچنان و هميشه مظهر اراده مشترک ملی باقی ميماند و رابطه حقوقی
شهروندان کشور با آن مستقيم و درجه اول است و از طريق حکومتهای محلی نميباشد. در
حقيقت اين شهروندان سراسر يک کشورند که داوطلبانه از پاره ئی از حاکميت متمرکز خود
بنفع حکومتهای محلی صرف نظر کرده و به آنان حق حکومت محلی را تفويض کرده اند.
قانون اساسی در اين حالت از نوع قرارداد بين واحدهای مستقل سياسی نبوده و يک
قرارداد اجتماعی سراسری است و بنا بر اين هيچ جزئی از آن حق خروج از کل خود را ندارد
و هر گونه تغيير در حدود جغرافيائی با اراده جمعی همه شهروندان کشور و در صورت
امکان تحقق نيزاغلب فقط از طريق يک رفراندم سراسری ممکن ميشود.
بنا بر اين در حالت اول حاکميت جمعی که بايد
بتدريج به يک حاکميت ملی جديد تبديل شود حاصل جمع حاکميت های مجزا و مستقل از
يکديگر است که داوطلبانه به هم پيوسته اند ولی در حالت دوم حاکميت ملی پديده واحد
و در هم تنيده و استواری است که با تصميم آزاد همه شهروندان يک مملکت
در سطح ايالات توزيع شده و گسترش افقی بيشتری
مييابد ولی هر گز به اجزاء منفرد و مجزا تقسيم
نمی شود .
در همه نظامهای سياسی مبتنی به دموکراسي حاکميت
ملی در سطح افقی بين سه قوه مقننه مجريه و قضائيه توزيع ميشود بدون اينکه تجزيه
شود . در نظام فدرال در فرآيند ناشی از روند تمرکززدائی يک نظام متمرکز در حقيقت
حاکميت ملی در سطح عمودی نيز بين ايالات مختلف توزيع ميشود بدون اينکه به حاکميت
های جزئی تجزيه شود.
جالب توجه اينکه در کمتر قانون اساسی فدرال حق
جدائی برای ايالات عضو در نظر گرفته شده است حتی اگر آن کشورها اتحاد کشورهای از
پيش مستقل باشند.
علاوه بر اين دليل اجتماعی ( اختلاف ماهوی حاکميت
ملی در دو حالت ذکر شده ) و دليل حقوقی مربوط به اصل فسخ و ابطال قراردادها (اصل
در هر قرارداد اينست که پس از فسخ هر قرارداد تا آنجا که ممکن است طرفين قرارداد
به وضع بلافاصله قبل از انعقاد قرارداد برگردندمگر در قرارداد ترتيب ديگری پيش
بينی شده باشد ) در حکومت فدرال مرکب از واحدهای سياسی با استقلال پيشين در صورت
فسخ قرارداد يعنی خروج از پيمان جمعی فدرال وضع بلافاصله قبل از تنظيم قرارداد
استقلال واحدهای سياسی از قبل مستقل است ولی در مورد نظامهای فدرال با سابقه قبلی
نظام سياسی واحد در صورت فسخ قرارداد يعنی خروج از قانون اساسی فدرال اصل بر
بازگشت به وضع بلافاصله قبل از قرارداد يعنی وحدت متمرکز سابق ميباشد.
دليل سوم مالکيت مشاع شهروندان نسبت به دارائيهای
عمومی و منابع زيرزمينی و خاک هر مملکت است . بنا بر اين اصل نيز هيچ توافقی خارج
از اراده همگانی ساکنان يک مملکت در انتقال اين موارد به ديگران و يا به بخشی از
ساکنان همان کشور معتبر نميباشد و هيچ بخشی از شهروندان يک مملکت ادعای استيلاء و
مالکيت بر پاره ئی از خاک و يا ثروتهای ملی آن مملکت را مستقل از بقيه ساکنين آن
مملکت نميتواند داشته باشد.
نکته ديگر اينکه در مورد اول يعنی ايجاد يک
فدراسيون از واحدهای سياسی مستقل[۳] موجود انعقاد قرارداد به معنی اراده بر اجرای
فوری و در بيشتر مواقع همراه با امکان اجرای فوری آنست . زيرا هر واحد خود جداگانه
همه وظائف حکومتی را مستقل از حکومت مرکزی و قبل از تاسيس آن انجام ميدهد . وظيفه
حکومت مرکزی هماهنگی آنان در راه حصول به اهداف مشترک جديد است . فقط حصول به
اهداف مشترک است که بصورت يک فرآيند باقی ميماند که نيل به آن ممکن است مرحله ئی
بوده و مبتنی بر طرح کارشناسانه باشد . بقيه وظائف حکومتی از فردای قرارداد مانند
قبل از آن قابل انجام است .
در فرض دوم يعنی تبديل يک حکومت متمرکز به يک نظام
فدرال و يا غير متمرکز قضيه درست بر عکس است . هيچ يک از واحدهای سياسی جديد از
پيش ارگانهای لازم را برای يک حکومت خودمختار ندارد . دستگاه اداری همه از
کارمندان رتبه پائين تر که به مسؤوليت در مقابل مافوق خوگرفته اند و مسؤوليت مستقل
نداشته اند تشکيل شده . نظام سلسله مراتبی جا نيافتاده و منابع مالی بايد به تدريج
ايجاد و تقويت شود . دستگاه قانونگذاری در سطح محلی وجود نداشته و محاکم قضائی و
ضابطين آنها وظائف جديد را نميدانند . مرکز نيز تجربه ئی در اين شيوه حکومت غير
متمرکز و خودمختارندارد . بنا بر اين انجام يک باره چنين تحول وسيعی غير ممکن است
. امکان اجرای سياسی حقوقی و اداری و مالی آنچه در قانون اساسی ها معمولا بطور کلی
و مجمل پيش بينی ميشود مستلزم طرح و تصويب بسياری از قوانين عادی مصوبات دولتی و
بخشنامه های اداری و تغييرات اداری و سازمانی در مرکز است . سپس ايجاد همه نهادهای
لازم در حکومتهای محلی به انضمام پيش بينی منابع مالی کافی و کادر لازم و قوانين
محلی و نظام سلسله مراتبی دولت محلی و همه آنچه که برای يک حکومت خوب و موثر و
کارا لازم است . همه اين کارها نيز بايد در چهارچوب يک حکومت محلی و بر مبنای
دموکراسی صورت گيرد که خود زمان زيادی لازم دارد.
بنا بر اين تبديل يک نظام متمرکز به يک حکومت
فدرال لزوما و بايد در طی يک پروسه تدريجی صورت
گيرد و احتياج به طراحی جامع[۴] و پيش بينی اهداف
مرحله ئی دارد .
در کشورهائی که حکومت مرکزی اين رفرم اساسی را از
بالا و با اراده ايجابی خود انجام ميدهد زمان کافی برای انجام مطالعه شده و
زمانبندی شده آن را دارد . در نتيجه در عمل با اشکالات کمتری مواجه ميشود.
متأسفانه در اغلب موارد اين کار در اثر سرسختی صاحبان قدرت در انجام اصلاحات بموقع
حالت بحرانی بخود ميگيرد .حکومت نه با تدبيری ناشی از اراده خود بلکه با تمکين
ناخواسته به اراده حاد گريز از مرکز گروههای افراطی قومی به آن تن ميدهد . يا
احيانا سرنگون ميشود و در قانون اساسی نوين ، نظام فدرال انتخاب ميشود . در چنين
مواردی اغلب زمان لازم برای اجرای مرحله ئی گذار از نظام متمرکز به نظام فدرال در
دسترس نيست و فشار از پائين بقدريست که بر آوردن مطالبات فوری کوچه و خيابان بر هر
طرح کارشناسانه و هدفمندی اولويت عملی مييابد.
بديهيست که نتيجه چنين کاری ناقص و حکومتهای محلی
ناکارآمد خواهند بود . چون امکانات عملی آنها با توقعات يکباره و حاد مردم در
ايالات مختلف که ناگهان امکان تجلی يافته اند مطابقت ندارد امکان تعطيل عملی
بسياری از موارد ييش بينی شده در قانون اساسی و يا انجام ناقص آن و يا باز گشت
سريع حکومت مرکزی در اولين فرصت بدست آمده به نظام تاريخی متمرکز و يا خطر تنش های
قومی خطرناک وجود دارد .
آنچه به تاکيد نياز دارد اين مسأله است که در نظام
فدرال مدرن هيچ حقوق ويژه ئی به ايالتی به صرف اينکه ان ايالت اکثريت ساکنا نش از
قوم خاصی ميباشند تعلق نميگيرد و خود مختاری ايالتهای گوناگون همه به يکسان و در
يک محتوا ميباشد . همه ساکنان آن استان به هر قوم و نژادی که تعلق داشته باشند اعم
از اينکه در استانی که به سر ميبرند متعلق به اکثريت يا اقليت باشند به يکسان و
مساوی با ديگر ساکنان آن استان است که حقوق و وظايف شهروندی کامل خود را دارند.
بنا بر اين همان طور که حقوق اقليتها در سطح مملکت
بوسيله يک نظام دموکراتيک و فدرال حفظ
ميشود حقوق اقليتهای [۵]هر ايالت نيز در آن ايالت
حفظ خواهد گرديد . اين تاکيد از آن روست که هر فرد متعلق به اکثريت ساکنان مملکت و
يا متعلق به يک واحد قومی بزرگ با تغيير محل سکونت خود
در ايالت جديد نسبت به آن ايالت ممکن است متعلق به
اقليت شود.
بنا بر اين هيچ ايالت حق ممانعت از اسکان اشتغال
ازدواج سرمايه گذاری تحصيل فعاليت مذهبی اجتماعی فرهنگی و سياسی , آموزش و تکلم به
زبان مادری از ساکنان متعلق به اقليت قومی زبانی فرهنگی و مذهبی ساکن در خود را
ندارد .
با توضيحاتی که داده شده اين نکته روشن ميشود که
حفظ حقوق اقليتها در يک نظام فدرال يک ارتباط پيچيده ساختاريست که عرصه آن همه
ايالات کشور است . علاوه بر مسائل موجود مربوط به اقليت ها در سطح بزرگ ملی اين
مساله در هر ايالت نيز با تغيير مکان اقليت و اکثريت بايد بنحوی ساختاری و نهادينه
رعايت شود . همانطور که هيچ نظام مبتنی بر دموکراسی فقط در سايه داشتن فرم يک
حکومت دموکراتيک و ساختارهای آن همه مسائل مربوط به رعايت حقوق بشر را در جامعه حل
نميکند وسطح رعايت حقوق بشر در هر جامعه علاوه بر وجود فرم حکومت دموکراتيک و
حاکميت قانون در آن مربوط به وجود بسياری از شرائط از جمله وجود فرهنگ دموکراتيک
در آن جامعه است همچنين نيز نظام فدرال هر چند ساختار مناسب و لازمی برای رعايت
حقوق اقليتهای قومی است ولی در نهايت سطح رعايت اين حقوق علاوه بر نهادينه شدن و
کارآمد بودن نظام فدرال مربوط به وجود فرهنگ دموکراتيک و تسامح جمعی و هم چنين تا
اندازه زيادی امکانات مادی کافی است .
در حقيقت هدف اساسی از يک حکومت فدرال رسيدن به
" حکومت خوب[۶] " است .
حکومت خوب از جمله اهداف و وظائفش رعايت و حفظ
حقوق اقليتها و کوشش در رفع ظلم و تبعيض و ايجاد امکانات مساوی با ديگران برای
آنان است. در چهارچوب يک نظام فدرال و حکومتهای ايالتی حل مسأله اقوام و کاهش
تنشهای قومی و مسائل مربوط به جوامع حاشيه ئی بسيار آسانتر است ولی همانطور که
گفته شد يک نظام فدرال صرفا وظيفه خود را در اينکار خلاصه نميکند و تنها باين علت
بوجود نمی آيد و اهدافش بسيار فراتر است .
از سوی ديگر نظام فدرال نبايد به وحدت اقوام و
قبائل تعبير شود . هدف نظام فدرال توسعه و تعميق حقوق شهروندی و رشد فرديت و تاثير
بيشتر فرد در تصميم گيريهای خرد و کلان اجتماعی و نه کاهش آن به عضويت جمعی در قوم
و قبيله و دامن زدن به احساسات افراطی ناسيوناليستی در ميان مليتهای گوناگون
ميباشد . از اينرو ايالات عضو يک نظام فدرال هريک نمونه برابر با ديگری در ابتناء
به دموکراسی و حقوق بشر بوده و ميدان فعاليت هر قوم و اقليتی به معنای فعاليت
مجموعه ئی از شهروندان آزاد عضو در جامعه مدنی و دارای حقوق شهروندی ميباشد.
متأسفانه در مقدمه يک مقاله بيش از اين نميتوان به
موضوعات متنوع گفته شده در فوق پرداخت و بسياری نکات ديگر نيز وجود داردکه مجال
گشودن آنها در اين سطور محدود نيست . بر نويسنده مانند روز روشن است که اين فشردگی
مطلب که خود بعلت پيوندش با تعلقات مسلکی و تنشهای قومی سخت حساس و حساسيت بر
انگيز است بر ابهام مطلب در بسياری از اذهان که ارزش داورندخواهد افزود و حساسيت
هائی را از هر دو سوی مسأله بر خواهد انگيخت ولی اگر اين مقاله که بهيچ وجه
نويسنده ادعای کمال آن را ندارد و به نواقص آن واقف و معترف است فقط اين و ظيفه را
اندکی به انجام رساند که طرز اداره نوين مملکت را که در ذهنيت بسياری ازما بسختی
با حقوق اقوام و اقليتها در هم تنيده اند در فاصله ئی منطقی با آن قرار دهد بيگمان
گره بزرگی را از اين انبوه گرههای کور گشوده شده است .
بخش نخست: ويژ گيهای سيستم فدرا
ل
الف :تقسيم نظامهای سياسی بر اساس درجه
تمرکز زدائی در آنان
نظامهای سياسی بر حسب نوع تمرکز زدائی در آنها به
نظامهای غيرمتراکم غير متمرکز و فدرال تقسيم ميشوند .
برای درک بيشتر تفاوتهای اساسی بين نظامهای سياسی
غير متراکم [۷] و غير متمرکز[۸] و فدرال[۹] بايد ابتدا به تعريف هر يک بپردازيم و
سپس تفاوتهای اساسی و عمده هر يک را با ديگری بيان نمائيم .
اصولا اقدام به تغيير در درجه تمرکز يک نظام سياسی
از لحاظ انگيزه عمل ميتواند ناشی از فشار از پائين و يا ابتکار عمل از بالا و يا
تلفيقی از هر دو عامل باشد . امروزه هيچ نظام سياسی کاملا متمرکزی وجود ندارد هر
حکومت متمرکز حداقل و تحت تأثير روشهای مديريت کارها را بين وزارت خانه های
گوناگون تقسيم کرده و کشور نيز به استانهای چندی تقسيم شده است و به اين ترتيب در
عقب افتاده ترين نظامهای سياسی جهان نيز جهت حرکت تاريخی رو به خروج از فشردگی و
تمرکز است .
در سالهای اخير در اغلب کشورهای آسيائی آمريکای
لاتين و آفريقا حرکت از قدرت متمرکز به تفويض بخشهائی از قدرت به ايالات بجشم
ميخورد و بخصوص از ۱۹۷۰ميلادی به اينسو اين حرکت شتاب بيشتری يافته است [۱۰] .
برای نمايش توسعه ايده عدم تمرکز در عمل ، انور
شاه (Shah,
Anwar ) مدلهای حکومتی را در قرن
بيستم و بيست و يکم در جدول ۱ با يکديگر مقايسه ميکند.
جدول ۱. ساختار حکومت : قرن بيستم و بيست و يکم
منبع : انور شاه ۱۹۹۷[۱۱]
ضرورت گذار کشورهای اروپای شرقی و شوروی سابق به
حکومت مبتنی بر دموکراسی و لزوم اصلاحات در کشورهای آمريکای لاتين و ممالک
آفريقائی و آسيائی ، موجب تغيير در ساختار حکومتها از بشدت متمرکز به محلی يا
گلوبال شده است .
شاه در جدول فوق تفاوتهای اساسی بين نظامهای
متمرکز و غيرمتمرکز را نشان داده است .
مؤلفين بسياری با توجه به جنبه های گوناگون عدم
تمرکز تعاريف مختلفی از آن ارائه داده اند.
روندينلی و شيما ( Rondinelli & Cheema)
برحسب خصوص&#۱۷۴۰;ات اجرا آن را تعريف ميکنند :
حرکت بسوی عدم تمرکز عبارت است از:
" انتقال طراحی ، تصميم گيری ، و مسؤوليت
اجراء از حکومت مرکزی به سازمانهای جانبی ،
واحدهای اجرائی محلی ، سازمانهای شبه خودمختار و
شبه دولتی ، حکومتهای محلی يا نهادهای
غيردولتی ( NGO) "[۱۲] .
گروه کار تمرکززدائی بانک جهانی[۱۳] ، عدم تمرکز
را " انتقال مرجعيت و مسؤوليت مسائل اجتماعی از حکومت مرکزی به تشکيلات دولتی
رده پائينتر و يا تشکيلات نيمه دولتی و يا بخش خصوصی " تعريف ميکند.
کتاب مرجع عدم تمرکز و توسعه محلی[۱۴] تعريف
سازمان ملل را از عدم تمرکز برميگزيند:
" عدم تمرکز عبارتست از انتقال مرجعيت بر
اساس جغرافيائی و يا بوسيله تراکم زدائی ( بعنوان مثال ،بوسيله نما يندگی از مرکز
) از مراجع اجرائی به واحدهای محلی همان اداره يا همان سطح حکومتی و يا واگذاری
قدرت سياسی به واحدهای حکومت محلی و يا نهادهای رسمی و قانونی "
اين تعريف متضمن هر دو مفهوم از تمرکززدائی ميباشد
. تمرکززدائی ممکن است در محدوده اصلاحات اداری باشد ( حکومت غير متمرکز ) و يا
علاوه بر آن به اصلاحات سياسی نيز توجه داشته باشد ( حکومت فدرال ) . در مواردی
ممکنست تمرکز زدائی با انتقال کارها و خدمات به بخش خصوصی ، بازار ، شبه بازار و
يا NGOها ( خصوصی
سازی ) انجام گيرد.
همانطور که ذکر شد ، برای اصلاحات مختلف در يک
حکومت متمرکز بايد استراتژی و طرح و نقشه کارشناسانه داشت . نتيجه حرکت بسمت يک
نظام غيرمتمرکز هميشه ودرهر شرايطی مثبت نخواهد بود . در هنگام طراحی استراتژی
اصلاحات تمرکززدائی ، قانونگذاران و طراحان نبايد فقط به مزايای ناشی از عدم
تمرکزتوجه داشته باشند بلکه بايد آمادگی سياسی کشور ، ظرفيتهای مرکزی و محلی ، سطح
و قابليت سازمانها و سطح امکانات حکومتهای محلی را همراه با بسياری از مسائل ديگر
در نظربگيرند.
گروه کار تمرکززدائی بانک جهانی ، پيش شرطهای
زيررا برای يک تمرکززدائی موفق برميشمرد:
* چهارچوب تمرکززدائی بايد آنگونه باشد که در
حکومتهای محلی مقامات مالی و اقتصادی قادر به انجام وظائف خود در ارائه خدمات
باشند و سياستمداران محلی از عهده هزينه عملی کردن تصميمات خود در ايفای به وعده
هائی که ميدهند برآيند .
* برای اينکه تصميمات موجه باشند ، واحد محلی بايد
هزينه خدمات ، روشهای مختلف ارائه خدمات ومنابع مالی قابل حصول و مأخذ وصول آنرا
بدانند.
* بايد مکانيسمی وجود داشته باشد که جامعه بتواند
اولويتهای مورد تقاضای خود را به سياستمداران منتقل کند ، اين کار در مردم حس
مشارکت را تقويت مينمايد.
* بايد يک سيستم پاسخگوئی وجود داشته باشد که با
اطلاع رسانی شفاف مردم را درجريان بگذارد. اين کار به جامعه اجازه نظارت و عکس
العمل نسبت به کارهای حکومت محلی را ميدهد . در اين صورت سياستمداران و مأمورين
محلی وادار به قبول مسؤوليت در قبال اقدامات خود خواهند شد .
* ابزار تمرکززدائی ، چهارچوبهای قانونی و ساختاری
، و مسؤوليت های ارائه خدمات و سيستم مالی درون حکومتی بايد برای همسوئی با
واقعيتهای سياسی طراحی شوند .
همانطور که گفته شد از سال ۱۹۷۰به اينسو
تمرکززدائی در اغلب کشورهای جهان شتاب قابل ملاحظه ئی يافته است .
سه عامل اساسی در اين تمايل به تغيير فرم نظامهای
سياسی در سطح جهانی بر شمرده ميشود:
- عامل اول ابتدا ترديد درکارآيی و سپس زوال
انديشه برنامه ريزی و کنترل مرکزی به مثابه ابزار مناسب برای فرآيند توسعه پايدار
است .
- عامل دوم توجه روز افزون متخصصين توسعه به
راههای جديد برای مديريت برنامه های توسعه کلان و پروژه های ملی با اولويت دادن به
استراتژی رشد موزون[۱۵] ميباشد.
- عامل سوم الزامات روز افزون ناشی از پيچيده تر
شدن جوامع و در نتيجه الزام به تغيير درروشهای مديريت و برنامه ريزی رشد و تو سعه
می باشد .
بانک توسعه آسيا در گزارش خود عوامل جديد ديگری را
که باعث شتاب يافتن و ضرورت پيدا کردن اين روند در کشورهای آسيائی گرديده است
برميشمرد. يکی از اين عوامل پديده جهانی شدن است که سطح آگاهی اجتماعی و توقعات
مردم را بالا برده و خواست و امکانات بيشتری برای شرکت مردم در امر حاکميت فراهم
آورده است . عامل ديگر اثر مجموعه تغييراتی است که در طی بيست سال اخير در نوع
رفرمهای اقتصادی داده شده و اين اصلاحات عموما در جهت ليبرال سازی اقتصاد و غير
دولتی کردن بنگاههای اقتصادی و مالی بوده است . اين تغييرات اصلاحی سطح جديدی از
انتظارات را از حکومتهای مرکزی در ارائه خدمات بيشتر به جامعه فراهم آورده است که
پاسخ به اين نيازها بدون بازنگری در نظام سياسی به منظور افزايش ظرفيت ارائه خدمات
ممکن نميباشد.
در پاسخ به اين نيازها هر يک از نظامهای متمرکز
برحسب درک از موقعيت ويژه خود به تراکم زدائی و يا تمرکز زدائی در نظام سياسی
موجود دست زده اند و يا اساسا به سمت طراحی تعبيه نظام فدرال [۱۶] روی آورده اند
ويا مخلوطی از هر کدام را با ديگری برای کشور خود مناسبتر يافته اند . با وجود
دشواری نظری و عملی در مرزگزاری قطعی هر کدام از روشهای ذکر شده سعی می نمائيم
تفاوتهای اساسی اين سه را تعيين نمائيم.
۱- تراکم زدائی از نظام متمرکز سياسی
تراکم زدايی در يک نظام سياسی متمرکز به معنی
تعيين نمايندگان قدرت مرکزی در سطوح محلی است که به تنظيم روابط حکومت و اداره
امور در محدوده ماموريت خود ميپردازند.
اين کنترل از طريق روشهای اصلاح نظام اداری و نظام
مالی مرکزی صورت ميگيرد .
قوه مجريه مرکزی اختيارات اين مامورين محلی را
تعيين ميکند و بنا برخواست و تشخيص خود ميتواند آنرا افزايش ويا کاهش دهد. هر چه
اختيارات مامورين محلی بيشتر باشد درجه تراکم زدائی فزونتر است .
در يک نظام دموکراسی پارلمانی،اين روش اداره مملکت
حد اکثر تمرکز ممکن است وبنا به حدود اختيارات مامورين محلی درجه تراکم اين تمرکز
فرق ميکند . در حقيقت رئيس قوه مجريه با تشخيص خود و يا مشورت با دستيارانش و صدور
فرامين دولتی که همطراز با قانون ميباشند از طريق نمايندگان محلی دولت مرکزی و يا
مستقيما و يا بواسطه و کنترل آنان حکمرانی ميکنند . دولت حدود اختيارات مامورين
محلی را خود تعيين نموده و بنا به سياست دولت آنرا کم و زياد مينمايد .
۲- نظام سياسی غير متمرکز
برخلاف تراکم زدائی که تمامی قدرت همچنان در دست
حکام مرکزی است و مامورين محلی کارگزاران حکومت مرکزی ميباشند ، حکومت غير متمرکز
با انتقال بخش و يا بخشهائی از قدرت از حکومت مرکزی يا نمايندکان محلی آن به نمايندگان
مردم در واحدهای محلی و يا نهادهای ناشی از آنان تعريف ميشود، بطوريکه در محدوده
قدرت انتقال داده شده و اختيارات و مسؤوليتهای ناشی از آن ، نمايندگان محلی و يا
نهادهای محلی خود اقتدار لازم را در تدبير و تنفيذ آن بخش از قدرت حکومت در محدوده
جغرافيائی خود داشته و در حدود وظائف و اختيارات خود به قوه مجريه مرکزی پاسخگو
نبوده و مستقل و خودمختار ميباشند . در حکومت غير متمرکز اين تفويض قدرت از مرکز
به نمايندگان و يا نهادهای محلی از طريق وضع قوانين عادی در مجلس و قوه مقننه صور±ت
ميگيرد.
۳- نظام فدرال
مهمترين تفاوت ماهوی بين يک نظام فدرال و نظام
غيرمتمرکز در اينست که در يک نظام فدرال خودمختاری ايالتهای تشکيل دهنده يک نظام
از طريق تصريح به وجود ، حدود جغرافيائی و حقوق آنها در قانون اساسی تضمين ميشود و
نظام مرکزی که قدرت خود را در درجه اول از مردم کسب نموده است بالتبع قدرتش محصول
قدرت تک تک ايالات عضو ميباشد ، ولی در يک نظام غير متمرکز فقط بخشهائی از قدرت
بوسيله قوانين عادی به واحدهای محلی داده ميشود و
وجود ، نام ، حدود وثغور و اختيارات اين واحدها
همچنان در يدقدرت دولت مرکزيست .قوه مجريه از طريق گذاردن لوايح قانونی از تصويب
نمايندگان و قوه مقننه خود رأسا با وضع قوانين جديد و يا تفسيرو يا نسخ قوانين
موجود ميتوانند در اين اختيارات و حدود آن تأثيرگذار باشند .
از نظر حقوقی در نظام غير متمرکز کنترل تمامی قدرت
همچنان در حيطه حکومت مرکزی است و علاوه بر اين موضوع دولت مرکزی به تنهائی نماد
حاکميت ملی ميباشد. در صورتی که در نظام فدرال قدرت مرکزی حاصل جمع قدرت ايالات
فدرال ميباشد و حاکميت ملی نيز با توجه به تفاوتهائی که در مقدمه گفته شد در
مواردی نتيجه اتحاد حاکميت های مستقل و جداگانه و در نتيجه نماد اتحاد ايالات
مختلف است و درموارد ديگری با وجود اينکه نماد ملتی يک پارچه است ولی به اراده ملی
آنان و طبق قراردادی جمعی بنام قانون اساسی در سطح ايالاتی که وجود آنها بوسيله
عموم ملت برسميت شناخته شده است بطور يکسان توزيع گرديده است ولی تجزيه نشده و
همچنان يکپارچه ميباشد .
مضافا در يک نظام فدرال هر يک از ايالات خود يک
حکومت محلی ميباشند که قوه مجريه ، مقننه و قضائيه خود را دارند و در چهارچوب
قانون اساسی مرکزی خودمختاری آنان تضمين شده و نحوه حکومت در محدوده جغرافيائی هر
ايالت را قانون اساسی آن ايالت تعيين مينمايد که البته تضادی با قانون اساسی مرکزی
ندارد .
در حاليکه در يک سيستم غير متمرکز اختيارات محلی
صرفا در محدوده وظائف اداری بوده و قانونگزاری ،قضاوت و سياست مالی همچنان و به
تمامی در محدوده اختيارات دولت مرکزيست .
در يک نظام غير متمرکز ، واحدهای محلی تابع حکومت
مرکزی بوده و اختيارات آنها تنها بوسيله قوانين عادی تعيين ميشود و بنا بر اين
تابع حدوديست که در نهايت قدرت مرکزی آنرا تعيين مينمايد.
نتيجتا ميتوان چنين گفت که مشخصه اصلی تمايز بين
نظام فدرال و غير متمرکز شکل گيری حکومتهای محلی و شرکت آنها در تنظيم قانون اساسی
مرکزی بر اساس خواست مشترک آنان است . اين شرکت به تناسب جمعيت هر واحد حکومت
فدرال نيست ، بلکه برخورداری هر ايالت از حقوق مساوی با ديگر ايالتها و تشکيل
حکومت محلی خود مختار و حق مساوی آنان با يکديگر برای تنظيم و تغيير قانون اساسی
از اصول پايه ئی يک نظام فدرال ميباشد.
يک نظام غير متمرکز و يا متمرکز نيزميتواند با
اصلاح قانون اساسی خود به يک نظام فدرال تبديل شود و اين همان فرآيند نوينی است که
اغلب نظامهای سياسی در دو دهه اخير به آن سمت ميروند.
اين پروسه بمعنای واگذاری بخش های مهمی از قدرتهای
اصلی حکومت مرکزی به ايالات در قانون اساسی ميباشد.
ب: مشخصات اصلی بک سيستم فدرال
مشخصات اصلی يک سيستم فدرال اعم از اينکه اين نظام
ناشی از يک اتحاد فدرال بين واحدهای سياسی مستقل بوده و يا از طريق توزيع شاخصه
های اساسی قدرت در يک نظام متمرکز بوجود آمده باشد از قرار زير است :
۱-
حکومت قانون
در تاسيس يک نظام فدرال روابط غير منظم و آنارشيک
بين واحدهای سياسی موضوع حکومت فدرال با حکومت قوانين فدرال که از طريق تاسيس و يا
پذيرش نهادهای مشترک و سراسری تضمين شده است ، جايگزين ميشود. بنا بر اين در حوزه
تعريف شده ، قوانين فدرال به قوانين محلی تقدم و نسبت به آنان ارجحيت دارند و در
مقام تعارض فقط قوانين فدرال معتبر ميباشند.
۲- اجرای قانون
به منظور ضمانت اجرای قوانين فدرال ، نهادهای
سراسری و مشترک شامل نهادهای مجری قانون چون پليس فدرال ، و دادگاههای فدرال که
نيروهای اجرائی مستقل خود را دارند بوجود ميايند.
۳ - شمول اعمال قانون
قوانين فدرال بسته به موضوع و ماهيت آنان هم در
مورد ايالات عضو و هم نسبت به سرنشينان هر يک از ايالات عضو قابل اعمال ميباشند
.
۴- استقلال نهادهای قانون گذاری و سياستگذاری
فدرال
حکومت فدرال فرآيند مستقل قانون گذاری خود را دارد
و اين فرآيند مستقل از فرآيند قانون گذاری در ايالات عضو ميباشد. قوانين مصوب در
پارلمان حکومت فدرال احتياج به تصويب مجدد در پارلمانهای محلی ندارند. دولتهای
محلی ملزم به اطاعت از قوانين فدرال ميباشند.
۵-
دموکراسی
نهادهای مشترک و سراسری حکومت فدرال و نهادهای
محلی حکومتهای ايالات عضو همه مبتنی بر قواعد دموکراتيک بوده و مشروعيت آنان ناشی
از رأی مردم است .
۶- بر شمردن اختيارات و وظائف دولت فدرال در قانون
اساسی
نهادهای مشترک و سراسری مسؤول اجرای سياستهای
مشترک ميباشند . سياستهائی که صرفا در حوزه رتق و فتق امور مشترک ايالات عضو
ميباشد . اداره بقيه امور به عهده حکومتهای محلی است .
حوزه های مشترک که دولت فدرال مسؤول آنست
عموماعبارتند از سياستهای کلان اقتصادی و مالی ، پول واحد و سياستهای پولی، امنيت
عمومی ، دفاع و سياست خارجی . ساير حوزه ها نيز بسته به توافق جمعی ايالات عضو
ميتواند به اين موارد اضافه شود . قانون اساسی فدرال تحقق خارجی اين نهادها را
سامان ميدهد .
پرچم واحد ، پول واحد و زبان مشترک سه مؤلفه اساسی
هموندی و پيوند ملی در نظام فدرال ميباشند .
ج:فرآيند حرکت بسوی نظام فدرال و پروژه اجرای آن
حال که تفاوتهای بسيار اساسی بين حکومت متمرکز و
غير متمرکز از يک سو و از سوی ديگر تفاوت آنها را با يک نظام فدرال ديديم بهتر
ميتوانيم تأييد کنيم که حرکت از يک نظام متمرکز به يک نظام غير متمرکز و يا فدرال
کار آسانی نيست و علاوه بر اراده دموکراتيک جمعی که بوسيله يک رفراندم عمومی و يا
اصلاحات قانونی و يا تأسيس قانون اساسی جديد به آن پشتوانه مشروعيت لازم را
ميبخشد، بايد همراه با سنجش توان مالی ، تأمين کادر اداری و بستر فرهنگی مناسب با
آن باشد و گرنه نتيجه عکس خواهد داشت . اين فرآيند را در کليت خود تمرکز زدائی و
در سطح اجرائی يعنی بعنوان پروژه ئی ملی ، پروژه اجرائی[۱۷] عدم تمرکز ( در اينجا
اعم از حکومت غير متمرکز و يا فدرال ) مينامند.
عدم تمرکز در معنای اعم آن يک فرآيند طولانی است و
اشکال گذار از سيستم متمرکز به آن گوناگون است .
مکانيسم های مختلفی وجود دارد که طی آن قدرت و
مقام از حکومت مرکزی به درجات گوناگون به واحدهای محلی منتقل ميشود .
در بعضی کشورها برای تمرکز زدائی ابتکار عمل بطور
عمده از طرف حکومت مرکزی و با اراده ئی ناشی از دورنگری و واقع بينی بموقع
حکومتگران آغاز ميشود[۱۸].
همچنين اينکار ممکن است با فشار ناشی از تنشهای
قومی ، جامعه و يا گروههای اقتصادی باشد[۱۹].
ويا بالاخره مخلوطی از هر دو عامل در طی يک فرآيند
متقابل نظام سياسی را به بيرون از خود باز گشايد.
با اذعان به اين واقعيت که هر کشور تجربيات يگانه
خود را در فرآيند حرکت به عدم تمرکز دارد،
وجوه تشابه معينی نيز بين کشورهای با فرهنگ کم و
بيش مشابه و حکومتهای هر يک از آنان وجود دارد .
به همين علت مطالعه اين تجربيات يگانه ، مبنای
آموزش واقعيات و مبنای درسهائی ميشود که پيوند يک نظام غير متمرکز را در يک نظام
متمرکز بيشتر مقرون به موفقيت مينمائد .
همانطور که پيشتر گفتيم عدم تمرکز يک حادثه نيست
بلکه فرآينديست که هدف آن نيل به حکومت خوب[۲۰] ميباشد .
شمای شماره ۱اين خصوصيات را نشان ميدهد.
اصلاحات ساختاری و سياسی که بايد برای حرکت بسوی
عدم تمرکز انجام شود تحت عنوان چهار بخش اصلی ( سياسی ، اداری ، اقتصادی و مالی )
مشخص شده است و تغييراتی که در نتيجه اصلاحات در حکومتهای محلی بوجود می آيد
استقلال در ارائه خدمات ، منابع مالی مستقل و تشويق مشارکت عموميست .
راهکار کلی تمرکز زدائی که در شمای ۱ نشان داده
شده در حکومت متمرکز، غير متمرکز و حکومت فدرال در اصول خود يکسان است و نتايج
بدست آمده نيز همانست ، البته با توجه به اينکه چون درجه تمرکز در يک نظام متمرکز
با نظام فدرال بسيار متفاوت است کميت و کيفيت نتايج بدست آمده از اصلاحات نيز
متفاوت خواهد بود.
عدم تمرکز ، کليد حل مشکل فقر تعميم عدالت اجتماعی و تاسيس حکومت خوب
عدم تمرکز بر حسب تعريف " برنامه سياست توسعه
سازمان ملل " (UNDP)[۲۱]
" نتيجه منطقی اعمال مؤلفه های جوهری يک حکومت خوب در حوزه ايالتها و سطوح
محلی ميباشد و درست همانيست که " اولويتهای سياسی ، اجتماعی و اقتصادی مبتنی
بر تفاهم گسترده عمومی را در جامعه تضمين نموده و صدای آسيب پذيرترين و تهيدست
ترين اقشار اجتماعی را بهنگام تصميم گيری هنگام تخصيص منابع توسعه رسا ميسازد
."[۲۲]
نکات زيرين روابط داخلی و الزامات و نتايج "
حکومت خوب " و جانمايه آنرا بر حسب تعريف فوق بيان ميکند:
* مشارکت جوئی ،راهيابی مردم در فرآيند
تصميم گيری ، بطور مستقيم و يا توسط نهادهای واسطه قانونی که خواستها و منافع آنان
را نمايندگی مينمايد.
* کوشائی در تفهيم حکومت قانون ، استقرار و
اجراء چهارچوبهای قانونی عادلانه و يکسان ( غير تبعيض آميز ) ، علی الخصوص برای
قوانين حقوق بشر .
* شفافيت ، با تأمين امکان دسترسی مستقيم
به پروسه ها ، نهادها ، و اطلاعات در جهت ياری عموم به درک و پی گيری ترتيبات
حکومتی .
* مسؤوليت پذيری ، با ايجاد نهادها و
فرآيندهائی که هدفشان خدمت به همه طرفهای ذينفع است .و در برابر همه مردم مسووليت
پذير ميباشند.
* تفاهم جوئی ، با ميانداری تمايلات مختلف
برای رسيدن به تفاهمهائی در سياستها و روشها که دربرگيرنده بهترين منافع برای جمع
باشد.
* مساوات خواهی ، با ايجاد فرصت های برابر
برای همه در جهت برقراری زندگی آسوده و يا بهبود شرائط زندگی .
* مؤثر و مفيد بودن ، با نهادها و
فرآيندهائی که با ارتقاء منابع به حد اکثر ممکن به نتايج لازم درتأمين خواستها
حصول می يابد.
* پاسخگوئی ، با ايجاد اطمينان به اينکه ،
تصميم گيرندگان در حکومت ، بخش خصوصی و نهادهای جامعه مدنی دارای وظيفه پاسخگوئی
به جامعه و نهادهای ذينفع ميباشند.
* دارای دورنگری و ديد استراتژيک ، با
رهبران و مردمی که حکومت خوب و رشد بشری را با دورنمای وسيع و درازمدت توسعه مدار
( عليرغم همه مشکلات تاريخی ، فرهنگی و اجتماعی ) با هم تلفيق ميدهند.
مؤسسه مطالعات توسعه و اسکان شهرنشينی (۲۰۰۲)[۲۳]
، عدم تمرکز را وسيله تأمين حکومت خوب در سطوح محلی ميداند .
بريلانتس ((Brillantes در مقاله خود[۲۴] ارتباط قوی کاهش فقر و اصلاحات دولتی را در
زمينه نيل به حکومت خوب نشان ميدهد ( شمای ۲) . او ميگويد که " حکومت خوب
کليد کاهش فقر در جامعه است .
روش حکومت خوب استمرار اصلاحات درحوزه عمومی(
دولتی)است .ارتباطات موجودبين اجزاء و در ساختارهای حکومت خوب و رابطه اصلاحات در
بخش عمومی حکومت خوب بيشتر از اينکه روابط علت و معلولی باشند روابط متقابل و به
هم وابسته اند[۲۵] . يعنی اصلاحات در جهت عدم تمرکز به خوبتر شدن حکومت منجر ميشود
و خوبتر شدن حکومت به ادامه فرآيند اصلاحات کمک ميکند . در شمای زير رابطه بين
حکومت خوب و اصلاحات و کاهش فقر نشان داده شده است .
بوضوح پيداست که پاسخگو بودن دولت و شفاف بودن
سياستهای آن و استمرار در روش ها و قابل محاسبه بودن سياستهای دولت برای شهروندان
وايجاد فضای مطلوب برای مشارکت سياسی منجر به اصلاحات اداری و تمرکززدائی ميشود و
مردم به مشارکت در امور فرهنگی سياسی اجتماعی و اقتصادی ترغيب ميشوند . بر عکس اين
اصلاحات و مشارکت ناشی از آن حکومت را ملزم به پاسخگوئی شفافيت استمرار در روشها و
قابل محاسبه بودن در مقابل شهروندان مينمايد و زمينه را برای مشارکت آنان در امور
عمومی بيشتر ميکند و اين تأثير و تاثر متقابل به کاهش فقر منجر ميشود .
ولی اين سلسله اصلاحات در صورتی ميتواند موفقيت
آميز بوده و به حکومت خوب و در نتيجه کاهش فقر منجر شود که مقدمات اجرای آن فراهم
شود .
دکتر ماد سواندی[۲۶] (Dr.Made Suwandi ) مدير امور توسعه و برنامه ريزی اندونزی بدرستی بر اين باور است
که هنگاميکه ما ميخواهيم اصلاحات ساختاری و سياسی در جهت تمرکز زدائی را شروع کنيم
ابتدا بايد مشخص کنيم که چه عواملی برای ساختن يک حکومت محلی ضروری است و چه
چيزهائی مانع تکوين و شکل گيری هر يک از اين عوامل ميباشد و چه اقدامات مشخصی بايد
برای تثبيت اين عوامل انجام پذيرد. بنظر او بطور عمده ۶ پيش شرط اصلی در شکل گيری
يک حکومت محلی ضروريست :
۱- تعريف حوزه عمل :
چه نوع کارها و يا مسؤوليتهائی بايد در حيطه
اختيارات دولت محلی قرارداشته باشد. آيا اين مسؤوليتها با شرائط محلی موجود و
نيازهای مردم منطقه انطباق دارند؟
۲- نهادها
آيا حکومت محلی دارای نهادها و تاسيسات لازم برای
اجرای وظائف جديد ميباشد . آيا آنها آمادگی تأسيس نهادهای لازم را بر طبق اصل {
نهادهای کم حجم و پرتوان[۲۷] } دارند؟
۳- وجودکارمند و کاردان
آيا حکومت محلی کارکنان موجود را برای اجرای وظائف
جديد آموزش داده است و آيا امکان دسترسی به کارمندانی با کيفيت متناسب برای
نهادهای حکومت محلی دارد ؟
۴- منابع مالی
آيا حکومت محلی برای اجرای وظائف خود منابع کافی
مالی در اختيار دارد ؟
۵- نمايندگی
آيا حکومت محلی بعنوان يک نهاد انتخابی دارای يک قوه
مقننه که منافع و خواستهای انتخاب کنندگان را نمايندگی کند ميباشد و آيا بين حکومت
محلی ( رهبری حکومت محلی ) و قوه مجريه رابطه کنترل و تعادل [۲۸] برقرار
است ؟
۶- خدمات
محصول نهائی هر حکومت محلی ارائه خدمات به مردم آن
منطقه است که در شکل مقررات و قوانين و خدمات رفاهی و کالاهای ( اموال )عمومی صورت
ميگيرد . آيا حکومت محلی خدمات خود را مطابق با احتياجات و خواستهای مردم منطقه
ارائه ميدهد؟ .
سؤالی که در رابطه با ۶ موضوع برشمرده در فوق مطرح
است اينست که آيا حکومت مرکزی چهارچوب قانونی کافی برای اينکه حکومت های محلی با
اين ۶ پيش شرط ايجاد شود فراهم نموده است ؟
برای جواب به اين سؤال بايد ديد که چه نوع قوانين
و مقرراتی اصولا در اين رابطه بوسيله حکومت مرکزی وضع شده و سپس آيا اين قوانين و
مقررات حداقل چهارچوب و امکانات لازم را در جهت ارائه خدمات بعنوان وظيفه اصلی حکومت
محلی در اختيار او گذاشته است ؟
دکتر سواندی آنچه را که ذکر شد در حقيقت بعنوان
ابزاری در جهت بازشکافی امکانات و موانع حکومتهای محلی در اندونزی بکار ميگيرد ولی
روشن است که دامنه اعتبار اين سخن در همه ممالکی است که به کار عدم تمرکز پرداخته
و يا ميخواهند شروع کنند. علاوه بر ملاحظات عملی فوق من ميخواهم بستر لازم فرهنگی
برای استقرار يک حکومت محلی مبتنی بر دموکراسی را به آن اضافه کنم . هر طراح نظام
فدرال بايد به اين سوال جواب دهد که آيا در نهايت دموکراسی در محدوده حکومتهای
محلی شانس استقرار و استمرار خواهد داشت ؟ و آيا چه راهکارهائی انديشيده شده تا يک
قوم دارای اکثريت در آن حکومت محلی حقوق اقليتهای موجود را در حيطه جغرافيائی خود
حفظ کند و آيا اگر فشار از پائين در جهت گرايشات ناسيوناليستی بود انعکاس آن در
سطح منطقه باعث آزار اقليتهای ساکن آن ايالت نخواهد شد؟.
نکته ديگر اينکه دکتر سواندی مهمترين وظيفه
حکومتهای محلی را تحويل خدمات ميداند .اين برداشت نسبت به نقش حکومتهای محلی در
همه حکومتهای فدرال يکسان نيست .
اسبورن و گبلر ( Osborne and
Gaebler ) نشان ميدهند که چگونه نقش
حکومتهای محلی از شرکت منفعلانه در سياست فدرال ( تحويل خدمات ) به جهت دادن
روزافزون سياست ملی
( شکل دادن به تصميمهای سياسی ) ارتقاء يافته
است[۲۹] . آنها با اشاره به اشتغال بخش خصوصی در تحويل خدمات ، تغيير پروسه
انتخاباتی ، درگيری کمونهای محلی درفرآيندهای سياسی و قوانين اساسی حکومتهای محلی
نشان ميدهند که جامعه از يک دموکراسی مشارکتی برخوردار گرديده است .
پس يک نظام فدرال نه تنها به نيازهای مردم پاسخ
ميدهد ( تحويل خدمات ) که با مشارکت فعال خود آنان در شکل دادن به سياست و در
ايجاد نيازهای جديد جهت دادن و تغيير نيازهای سابق و
و نوع تامين و تخصيص منابع مالی و توزيع قدرت
سياسی به آنان نقش فعال ميبخشد . مردم در چنين نظامی به رای به نمايندگان خود
بسنده نميکنند بلکه امکان بيشتر کنترل آنان و تاثير گذاری در تصميماتشان را دارند.
نتيجه گيری
۱ حرکت نوين جهانی در جهت ارتقاء کارآمدی افزايش
مشارکت ملی تأمين بيشتر برابری فرصتها تحويل بهتر خدمات منطبق با نيازهای محلی
تأمين بيشتر اصول حقوق بشر و نيل به حکومت خوب در جهت تمرکززدائی و حرکت بسوی نظام
فدرال ميباشد . اين حرکت در بسياری از کشورهای جهان سوم از دهه های پيشين آغاز شده
است .
۲ تمرکز زدائی از يک نظام متمرکز يک فرآيند طولانی
و حاصل تلفيق اراده سياسی جمعی و کار کارشناسی صاحب نظران و متخصصين ميباشد .
ايجاد نظام فدرال حلقه پايانی اين زنجيره است .
حرکت از يک نظام سياسی متمرکز به حد اعلای عدم
تمرکز يعنی نظام فدرال به معنی تضعيف حاکميت ملی نبست بلکه به وفاق ملی عميق تر می
انجامد.
۳ هدف يک نظام فدرال مبتنی بر يک دموکراسی مدرن
ارتقاء حقوق شهروندی برای همه ساکنان کشور و از جمله اقوام مختلف آن از طريق نيل
به " حکومت خوب " است .
۴ توزيع اقتدار مرکزی و درآمدهای ملی منجر به
افزايش درجه عدالت اجتماعی رفاه عمومی و کاهش فقر ميباشد .
در ايران آينده فقط در يک دوره نسيتا طولانی و پس
از استقرار يک دموکراسی مبتنی بر حقوق شهروندی و تأمين پيش شرطهای لازم و حرکت
تدريجی سنجيده و مبتنی بر کارشناسی ميتوان ابتدا به عدم تمرکز اداری دست يافت و
سپس يک سيستم فدرال طراحی نمود .
در بخش بعد در که اميدوارم بتوانم در آينده ئی نه
چندان دور تقديم علاقمندان نمايم فرآيند و روش تأسيس جمهوری فدرال در ايران بررسی
ميشود.
حسن شريعتمداری
هامبورگ
۱۴.۱۱.۰۳
-------------------------
[۱] Good Govern
[۲] accountable government
[۳] Sovereign
[۴] Implementation of Cederal system
[۵]، مراجعه کنيد به ترجمه اعلاميه حقوق
اقليت های ملی، زبانی، مذهبی مصوب مجمع عمومی سازمان ملل متحد، در ضميمه
[۶] در مورد تعريف حکومت خوب و رابطه آن با عدم
تمرکز و فدراليسم به متن مقاله مراجعه شود
[۷] de-concentrated System
[۸] de- centralized System
[۹] Cederal System
[۱۰]: رک (Rondinelli
[۱۱] Shah, Anwar, ۱۹۹۷. "Balance,
Accountability, and Responsiveness : Lessons
about Decentralization," Word Bank, Washington DC.
[۱۲] Rondinelli, Dennis A. and Cheema,
Shabir G.(eds.) ۱۹۸۳, Decentralization
and Development: Policy Implementation in Developing Countries ( sage publications, USA )
[۱۳] The Word Bank Decentralization Thematic
Team
[۱۴] Sourcebook on Decentralization and
Local Development , World Bank Publications
[۱۵] Growth with equality
[۱۶] Cederal System implementation
[۱۷] Implementation
[۱۸] Top Down movement
[۱۹] Down Up pressure
[۲۰] Good Govern
[۲۱] United Nations Development Policy
Program ( UNDP)
[۲۲] UNDP Decentralized Governance Program ,
۱۹۹۹. " Monograph on Decentralization,"
UNDP,New York.
[۲۳] The Institute for Housing and Urban
Development Studies (۲۰۰۲), Manila
[۲۴] Brillantes, Alex B,
Jr.,۲۰۰۱."Public Sector Reform and Poverty Reduction.
"Paper presented at the
" Conference on Poverty, Growth
and the Role of Institutions," Asian Development
Bank, Manila, ۱۰/۱۲ October. .
[۲۵] Correlational .
[۲۶] رک TOP DOWN VERSUS BOTTOM UP
APPROACHES TO DECENTRALIYATION ( THE INDONESIAN
EXPERIENCE) Dr. MADE SUWANDI,
[۲۷] Slim in structure but rich in function
[۲۸] Check and Balance
[۲۹] Osborne, David and Gaebler, Ted ۱۹۹۲,
Reinventing Government: How the
Entrepreneurial Sprit is Transforming the Public Sector ( Addison- Wesley Pub. Co. Inc . USA )
